中南海为农民民主权利立新规 村干部“金箍”加身

　　如果说今年年初下发的中央一号文件，侧重于解决农民的物质利益问题，那么最近中央17号文件则是侧重于解决农民的民主权利问题，是广大农民用以自觉维权的最新利器。

    在农村，实行村民自治，发展基层民主，是我国土生土长的一种民主制度。保证亿万农民直接行使民主权利，一直受到新一届中央领导集体的深切关注。前不久，中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议，专题研究“健全和完善村务公开和民主管理制度”。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），对落实农民群众的知情权、决策权、参与权、监督权（“四权”）提出了许多新的明确的政策措施，为农民群众依法维护自己的民主权利提供了依据和保障。

    约束村干部，有了强“金箍”

    村干部是一个特殊的群体。他们的身份多数是农民，不属于国家公职人员，约束国家公职人员的条条框框，大都对他们不适应。许多乡镇干部也抱怨对他们不好管理。在群众看来，多数时候是干部能管群众，但群众监督不了干部。为了解决这个问题，中央17号文件针对农村工作存在的一些突出问题，制定了许多过去鲜有的政策措施，比如：

    设立村务公开监督小组，监督村干部公开村务、财务。以往工作中，因缺乏有效监督，一些地方村务公开流于形式，甚至出现了不公开、假公开的情况。17号文件把一些地方创造的解决这方面问题的经验，上升为政策。

    村干部违背程序擅自决策要承担损失，追究责任。过去，村干部拍脑瓜决策，擅自以集体名义借贷、处置集体资产等情况时有发生。17号文件明确规定：“未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。”

    对村干部要进行民主评议和财务审计。评议和审计工作虽然在一些地方开展了，但很不规范。有的地方只评议党员干部，不评议非党员干部；有的地方村干部自己组织评议自己；有的地方只审计村委会干部，不审计党支部干部；有的地方只在届满时审计，离任时不予审计。由于监督不严，村干部违法犯罪的现象比较严重，成为无人过问的“死角”。有的挪用、侵占集体钱财，有的贪污受贿公私财物，有的挥霍浪费村民血汗，村民多次上访告状都无济于事，严重影响了干群关系和社会稳定。17号文件不仅规定了民主评议的对象、方式、时间、程序，而且规定了评议结果的处理办法；不仅规定了对村干部审计的内容、方式，而且规定了村干部对审计出来的问题所应承担的责任。

    这些政策措施，无疑给村干部身上加了一道道“金箍”。

    办事得按规矩来 ，“ 一家两主”要不得

    “没有规矩，不成方圆”。过去实行“党的一元化领导”，大事小情都由支部书记说了算。几年前，村民自治刚刚起步，许多人不适应。一些从未当过村干部的村民被选上了村主任，上台后便向村书记要权力，要公章，要账目；而一些村书记仍然固守传统的思维方式和工作方法，还是习惯于少数人或自己一个人说了算，对让群众当家做主很不习惯。因缺乏有效的工作程序和行为规范，村书记或村主任依据对自己有利的法律条文或党内规章，各不相让，群众也不得安宁。

    这种“一家两主”的现象以南方某村（广州市白云区）最甚：村书记倚仗自己的“老资格”，长期实行“一言堂”。村主任倚仗有群众支持，根本不把书记放在眼里。村里形成了两套班子，两个公章，两本账，两支治安巡逻队，书记和主任各自决定给村民修了一套自来水管。发展到最后，村主任花钱登报说村书记不再是集体经济的代表，原有公章作废，村书记开会则要开除村主任的党籍。两个人斗来斗去，拿着集体的钱干这干那，把村里的群众晾在一边。其实，真正受损失的还是村民群众。可见，规矩、程序是多么重要。17号文件发布实施，提供了村干部开展工作的规矩和程序。不管是村书记还是村主任，不管是干部还是群众，都必须遵守这些规矩，养成按程序办事的习惯。

    核心是落实农民的“四权”

    17号文件共分六大部分二十条，也称“村务公开二十条”。考虑到2002年7月中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》（中办发〔2002〕14号），对民主选举特别是如何保障农民的选举权利作出了明确规定，17号文件对选举工作未再涉及，而将重点放在了解决其他三个民主，即民主决策、民主管理、民主监督上，把农民群众在这些方面的民主权利分解概括为知情权、决策权、参与权和监督权，通过明确一系列政策措施，确保把农民群众的这四项民主权利落实到位。

    与以往中央在这方面的文件相比，17号文件有三个鲜明的特点：一是内容全面，把近几年来农村民主决策、民主管理、民主监督实践中的成功经验进行总结。二是程序规范，文件既规定了村务公开的程序，也规定了民主决策、财务管理、民主评议的程序。三是便于操作，文件以农民的民主权利为主线，把有关农民知情权、决策权、参与权、监督权的主要内容、组织形式、基本程序和要求等，规定得清楚、可操作性强。

    中央高层深切关注我国土生土长的民主

    在农村，实行村民自治，发展基层民主，是我国土生土长的一种民主制度，是我国农村经济社会发展的必然产物。当年，党和政府在农村实行了“大包干”，推行家庭联产承包责任制，把生产经营的自主权彻底交给了农民。这一变革，导致了长期实行的人民公社和生产大队体制在一夜之间分崩离析，农村社会管理出现了“真空”：社会治安无人管，公益事业无人问，山林果木被砍。在这种情况下，广西的农民自发组织起来，选举产生了村民委员会，效果很好。中央于1982年把它写进宪法，1988年制定了《村委会组织法（试行）》，1998年进行修订，并正式颁布实施。在这个过程中，农民群众把村民自治实践活动概括为“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

    在实施法律的过程中，中央敏锐地感觉到，扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是社会主义民主在农村最广泛的实践，是调动农民积极性、确保农村长治久安的一件大事，在工作中不可避免地会遇到各种各样的障碍。1998年4月，中办、国办下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。同年10月，为进一步统一全党的思想认识，十五届三中全会审议通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，在总结农村改革20年经验基础上提出，要进一步扩大农村基层民主，全面推进包括村务公开、民主管理在内的村民自治。

    随着村民自治的推进，有两个问题引起了中央领导的普遍关注：一是农村一些地方“两委”关系紧张，村书记、村主任争权夺利；二是一些地方重选举，轻管理，被群众称为“半拉子”民主。针对这种情况，胡锦涛、温家宝、曾庆红等党和国家领导人多次作出批示和指示，要求研究解决这个问题。今年全国村务公开协调小组成立后，就把研究解决这个问题作为重要任务，列入了日程。经过多次调研论证，代中央起草了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（代拟稿），报请中央批准下发。

    接到文件代拟稿后，5月20日，中央政治局常委会召开会议，大家一致同意制发这样一份文件。5月28日，胡锦涛总书记主持召开政治局会议，专题研究这个《意见》，委员们逐字逐句逐条进行讨论，可谓精雕细琢。会后，回良玉副总理又召集文件起草人员，根据委员们的意见，仔细推敲，修改处达百处之多。文件出台的过程，充分体现了新一届中央领导集体对农民问题的深切关注。

    把文件原原本本地交给农民

    法律、法规和政策关键在于落实。落实法律、法规和政策，最有效的办法莫过于把法律、法规和政策原原本本地交给群众。记得新的村委会组织法颁布实施后，山西有一位村民，拿着法律找乡镇干部评理，质问他们那里为什么没有选举村委会，这位乡镇干部竟大呼小叫质问村民：“你手里怎么会有村委会组织法？”他认为“保密”工作未做好，让法律流散到村民的手里。

    这样的故事已成为历史。中央印发17号文件不久，即通过新华社向社会公开发布，中央电视台播报了新闻，《人民日报》等媒体已全文转发。虽然如此，向基层干部和农民群众宣传介绍文件的任务还很重，要把文件精神在广大农村贯彻落实下去也不是一件容易的事情。对此，17号文件也提出了明确的要求：不仅明确了各级党委和政府对推进村务公开和民主管理的责任，而且明确了有关机构和部门的责任；不仅明确规定了与农民直接打交道的县乡党委、政府所应承担的责任，而且规定了农村基层党组织所应履行的职责。同时也要求新闻媒体要加强舆论引导，发挥舆论监督作用。（作者是民政部基层政权司农村处处长）