规范项目管理 强化农业基础—农业部发展计划司司长杨坚答记者问

　　日前，农业部发布了《农业基本建设项目管理办法》及与之配套的《农业基本建设项目申报审批管理规定》、《农业基本建设项目招标投标管理规定》、《农业基本建设项目竣工验收管理规定》、《农业建设项目监督检查规定》。本报记者就制定农业建设项目管理办法、加强农业建设项目管理等问题专访了农业部发展计划司司长杨坚。

    记者：近年来，党中央、国务院高度重视农业和农村工作，农业发展面临前所未有的好机遇。一个重要的标志就是农业基本建设投资力度加大，请您介绍一下这方面的情况。

    杨坚：自1998年中央实行积极的财政政策以来，农业基本建设投资总体上增长比较快。1998年至2003年，农业部累计完成中央预算内基本建设投资208.5亿元，其中国债资金131.5亿元，预算内资金77亿元。今年在国债发行总量比上年大幅减少，又安排东北老工业基地、南水北调工程等新项目的情况下，国家安排农业国债投资仍有所增加，这充分体现了国家对农业的重视。这些投资重点支持了农业良种繁育、动植物保护、科技创新与应用、农业资源与环境保护等基础设施建设，增强了农业创新能力和减灾抗灾能力，为农业发展和农民增收发挥了重要的作用。

    记者：增加农业基本建设投入固然重要，更重要的是如何用好、管好这些资金。近年来，农业部在管理农业建设项目方面做了哪些工作？

    杨坚：用好、管好农业建设资金是农业投资稳定增加的基本要素，用不好国家建设资金，就是浪费，就是对人民的犯罪。为了切实用好、管好农业建设资金，改变各地重争取投资、轻项目管理的倾向，最大限度地减少项目建设和资金使用过程中出现违纪违规问题，农业部在项目管理方面作了大量的工作。

    首先是完善制度。过去几年来，农业部先后制定了《农业部基本建设计划管理办法》、《农业部基本建设财务管理办法》、《关于加强农业基本建设项目工程质量管理工作的通知》、《农业部关于加强建设项目管理的意见》等规范性文件，这次又对过去的一些管理规定进行了修订，并制定了配套管理规定，进一步明确了各方面的监管责任，初步构成了农业建设项目管理的基本框架。

    二是严格基本建设程序。严格执行国家规定的基本建设程序，是搞好项目建设的基础和前提。农业部要求农业建设项目都要按照国家规定的基本建设程序，即项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施和生产准备、竣工验收、后评价（小型和限额以下项目可根据实际需要适当合并简化）开展工作。

    三是规范项目决策程序。农业基本建设项目都要按照“制定项目总体建设规划—编制和发布项目年度申报指南—组织编制和申报项目可研报告—专家评估项目—行业司局提出项目初步安排意见—计划司综合平衡—部常务会议审定（重要集成类项目或单个项目中央投资规模超过600万元项目）—主管部领导批复可研报告—下达年度投资计划”的程序进行决策。特别是强化了项目决策之前的专家评审工作，提高了项目决策的科学性。

    四是明确职责分工。为加强项目管理，近年来逐步理顺了农业部发展计划司与各专业司局、农业部与省级农业行政主管部门在投资项目管理上的职责分工及协作关系，在投资计划管理上实行统一计划、集中管理、分工负责、分级实施的管理体制。

    五是开展监督检查。农业部每年都要组织专家对部分重点项目进行专项检查，并配合国家发改委稽察办开展对农业项目的稽察工作，对在监督检查中发现的问题进行了严肃的处理。比如，农业部已暂停部分地方渔港、草种基地、农村沼气等项目的安排。

    六是搞好人员培训。农业部近年来召开了多次农业计划工作会议、项目管理工作会议，并多次举办农业建设项目管理培训班，这些有针对性的培训提高了对农业建设项目管理重要性的认识，对加强和改进农业建设项目管理工作发挥了重要作用。各地农业行政主管部门也根据农业部的要求，组织开展了各种形式的培训活动，对提高项目管理人员的水平和素质起到了很好的作用。

    记者：农业部发布《农业基本建设项目管理办法》，并制定配套管理规定，有什么背景吗？

    杨坚：最近，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，为了贯彻落实国务院的决定，合理界定政府投资范围，加强和改进政府对农业投资的监督管理工作，我们针对近两年来农业建设项目管理工作出现的一些新情况和新问题，如中央预算内农业基本建设投资逐年增长，项目数量和项目类型不断增加；一些项目直接面对农户和农民，支持农业和农民改善生产生活条件，管理链延长；国家有关部门对项目管理提出了一系列新要求，部分项目存在前期工作不扎实、配套资金不到位、财务管理不规范、擅自变更建设地点和内容、建设进度缓慢等，这些问题影响了部分项目实施的质量和效益的发挥。在新形势下，项目管理工作量和难度加大，监管任务日趋繁重，以投资计划管理为核心的项目管理方式已不适应加强项目管理的需要，亟须在制度上对项目建设和管理予以规范和完善。

    考虑到农业基本建设投资及项目涉及的范围越来越大，既涉及到农业、畜牧、渔业、农垦、乡镇企业、农机等各级农业行政主管部门，又涉及到计划、投资、财政、规划、建设等主管部门及勘察设计、施工、监理、招标等单位；既涉及农业部直属单位、地方农业项目承担单位，又涉及到广大农户和农民，为规范农业战线、农村社会、广大项目实施主体、监管主体的项目实施和管理活动，扩大知晓范围，强化实施力度，农业部以部令发布《农业基本建设项目管理办法》，向社会公布，强化了农业建设项目管理制度的法律效力，增强了管理制度的严肃性。同时以部发文印发相关配套管理规定，对于进一步规范项目和投资管理，提高投资效益和建设质量，杜绝建设领域的违纪违规行为具有十分重要的意义。

    记者：与过去的管理规定比较，《农业基本建设项目管理办法》及其配套管理规定有什么特点？

    杨坚：《农业基本建设项目管理办法》及其配套管理规定，主要有以下五方面的特点：一是项目管理由计划管理为核心向全方位的项目管理转变。在继续加强投资计划管理的同时，加强项目招投标、合同、监理、竣工验收、后评价及监督检查等环节的管理。二是统筹考虑，完善制度，建立农业项目管理制度体系。《农业基本建设项目管理办法》是关于农业项目建设和管理的一个基础性、纲领性规章。配合该规章，制定了四个管理规定，形成了农业建设项目管理框架体系。三是按照权责统一的原则下放部分项目管理权限，提高项目管理效率。按照权责统一、管理高效、加强监督、运行有序的原则，明确省级农业行政主管部门和农业部各司局的项目管理权限和责任，将更多的项目管理权责下放给省级农业行政主管部门，提高项目建设和管理效率。《农业基本建设项目管理办法》第十三条和《农业基本建设项目竣工验收管理规定》第四条分别将中央投资600万元以下的项目初步设计审批和竣工验收授权省级农业行政主管部门办理。《农业基本建设项目招标投标管理规定》和《农业建设项目监督检查规定》分别明确了省级农业行政主管部门在招投标和监督检查方面的管理权限。四是明确责任，分工负责。《农业基本建设项目管理办法》进一步强调落实建设项目行政领导责任制、项目法人责任制和工程质量终身负责制，明确各部门、各项目单位及相关人员在项目建设实施中各自应负的责任。五是与国家投资体制改革相衔接。按照国家投资体制改革的思路，对中央参与投资的项目加强监管，对全额或主要由中央投资的项目按照原程序、原办法审批，但实行更严格的管理。

    记者：《农业基本建设项目管理办法》提出实行领导责任制，一个建设项目涉及的单位很多，假如出了问题，这些单位的领导究竟要负什么样的责任？

    杨坚：根据国务院1999年下发的《关于加强基础设施工程质量管理的通知》，农业建设项目实行领导责任制。各级农业行政主管部门负责人对本辖区农业建设项目的实施负领导责任，对其部门报送和实施的项目负有直接的、不可推卸的监管责任和领导责任。项目建设单位的法定代表人对项目申报、实施、质量、资金管理及建成后的运行等负总责，项目建设和实施中出现问题首先追究项目法定代表人的责任。项目法定代表人要按照规范的程序选择项目勘察设计、施工、监理、供货单位，确保建设质量，确保建设资金规范、合理、安全使用。项目勘察设计、施工、监理等单位法定代表人按照各自职责对所承建项目的工程质量负终身责任，如发现建设项目在资金使用或工程质量方面存在重大安全隐患，不管调到哪里工作，担任什么职务，都要承担相应的行政或法律责任。

    记者：有些农业建设项目立项后迟迟不能开工，导致国家资金闲置，不能如期发生效益。如何加快农业建设项目进度？

    杨坚：随着农业投资规模的扩大，部分农业项目进展缓慢，其主要原因是前期工作不扎实。为充分发挥农业建设资金的效益，我们对加强和改进前期工作提出了四方面的要求。一是改进投资计划管理。今后，建设项目要在完成全部前期工作，并按规定程序获得批准后，方可列入年度投资计划，并按建设进度，分期分批分年度下达投资计划。二是提高前期工作质量。凡涉及土地征用和地点选择的项目，必须先落实项目用地和具体建设地点，才能报送和审批项目。项目一旦批复，原则上不得因土地征用和地址选择等问题而变更项目。三是坚持按基本建设程序开展前期工作。基本建设程序可以适当简化合并，但不能省略，更不能颠倒。四是严格项目变更审批。对前期工作不扎实导致的变更项目建设地点、建设性质、建设单位，以及投资规模变化较大的项目，我部先撤销项目，收回或冻结资金，项目单位要重新报批可行性研究报告。

    加快项目建设进度非常重要，对此我还要强调几点：一是凡纳入我部计划的项目，在第一次下达投资计划后的6个月内，必须开工建设。如确因客观原因需延期开工，可提出延期申请，农业项目最长可延期半年，过期仍不开工者，将通报批评，并停止安排新建项目。二是因客观原因项目不能如期实施的，要先撤销项目，收回投资。三是同一建设单位有两个以上建设项目未完工的，不安排该单位所有新建项目。

    记者：资金管理是最容易出现违纪违规违法问题的环节，要堵住项目建设过程中的资金管理漏洞，农业部作了哪些规定？

    杨坚：建设资金管理中存在的问题主要是因为利益驱动，财务制度意识淡薄，项目法人、项目财会人员缺乏基本建设财务管理常识导致的。管理规定对加强项目资金管理提出了以下几方面的要求：一是严格执行投资计划，不能擅自更改投资使用方向和规模，不能以任何理由滞留、截留建设资金，建设单位要严格落实建设任务，不能违规变更建设内容和投资规模等。二是严格财务管理。建设资金要专账管理、专款专用，不准挤占、挪用、变相套取国家建设资金，不准白条入账、违规列支，项目建设单位管理费支出不能超标，项目资金使用要符合规定。各级农业行政主管部门将采取切实有力的措施减少资金管理方面的不规范行为。三是落实好配套资金。今后，各地承诺的配套资金要明确省、地、县或建设单位各自配套比例，省级配套资金一般要占地方配套资金总额的50%以上。农业部要根据地方配套情况安排建设项目，配套不力的省份，减少农业项目。

    记者：对农业建设项目监督检查中发现的问题，怎么处理？

    杨坚：《农业建设项目监督检查规定》明确了农业部发展计划司、各行业司局、省级农业行政主管部门的监管责任，统一了检查内容和检查程序。对于项目监督检查中发现的违纪、违规处罚问题，农业部将根据情节轻重采取责令限期整改、通报批评、暂停拨款、暂停项目建设、撤销项目、收回项目资金、暂停安排所在地和项目单位新建项目。为加强农业建设项目管理，充实监管力量，农业部成立了专职项目监督管理机构。今后农业部将加大监督和查处的力度，并要力戒监督检查中的形式主义，检查项目不仅要看、要谈，还要由专业人员查账本，查合同，查图纸，查实物，查制度履行和资金使用情况。对项目监督检查中发现的严重问题不仅要整改，而且要对责任人进行党纪政纪处分，尤其是要对项目建设中的玩忽职守、弄虚作假、贪污受贿和截留、挤占、挪用、克扣项目建设资金等腐败行为要依法惩处，触犯刑律的将移送司法机关处理。