加入WTO后我国农业政策法规调整(二）

 
三、加强我国农业立法

(一)农业立法中长期目标

1、完善农业支持立法，提升农业竞争力

(1)根据农业发展的新形势，调整农业法的基本目标。过去农业立法基本上把发展农业生产、增加农产品供给作为唯一的目标。今天，农业的功能在变化，农业的多功能性日益明显。这就要求农业立法必须把农业发展与农民问题联系起来，与农村发展联系起来，与农业环境保护联系起来。

(2)重视农业投资立法，增加农业投入，改善农业生产条件。WT0《农业协定》允许采取措施支持科学研究、公用基础设施建设、国内食品援助、自然灾害救济等领域，同时还允许发展我国家对农业的普遍投资补贴和对低收入或资源匿乏的生产商提供普遍的农业投入补贴。而1996年4月美国总统克林顿签署的《美国联邦农业完善与改革法案》仍然规定了对农产品价格、收入及农产品出口的补贴；欧盟也规定了直接补贴政策；日本《食品、农业、农村基本法》也引进了直接补贴机制。我国也可以考虑制定农业补贴条例、农业灾害救助条例，稳定增加对农业的投入。农业投入方面的立法要研究农业投入来源、补贴环节、使用效果，要把农业投入与加强农业基础设施建设、调整农业生产结构、提高农业科技水平、增强农产品竞争力结合起来。

(3)促进落后地区农业与农村经济发展。WU农业协定、补贴与反补贴协议都允许政府可以对落后地区农业发展、研究与开发农产品、与农业开发有关的环境保护补贴。因此，可以考虑制定贫困地区援助条例，在总结我国扶贫经验的基础上，合理利用WTO有关协议，采取措施促进我国中西部地区农业的发展。

2、完善农产品贸易与国际合作的立法

(1)确立统一的农产品贸易管理体制。目前，我国主管农产品贸易的部门分割，内外贸分割，在中央一级分别由国家经济贸易委员会和对外经济贸易合作部负责。同时，贸易与生产又脱节，农业部负责农产品生产，但不管贸易，而管内外贸的两个部门不管生产。这种管理体制导致农产品生产与市场脱节，不能对市场变化作出灵活准确反映，一些政策措施滞后。必须改革这种管理体制，建立产前、产中、产后一体化的农业管理体制，以适应我国农业国际化的需要。

(2)建立和完善大宗农产品关税配额管理办法，增加进口管理的透明度。根据我国在人世谈判中的承诺，对小麦、大米、玉米、棉花、豆油等大宗农产品实行关税配额管理。因此，应尽快制定农产品关税配额管理办法，明确配额发放要集中归口农业部门管理，规范配额发放程序，按照效益、公开和公正的原则，实行配额招标、拍卖或者其他规范化方式分配。

(3)建立农产品反倾销和反补贴机制。目前关键在于解决以下两个问题。(1)确立农业行业协会和农民专业合作经济组织的法律地位，解决反倾销、反补贴和保障措施纠纷中诉讼主体资格问题。(2)尽快制定农产品反倾销和反补贴调查以及采取反倾销和反补贴措施的具体规定。农产品生产经营体制和成本价格计算与工业品区别较大，其反倾销和反补贴调查及具体措施也有所不同。尽管国务院已制定了《反倾销条例》和《反补贴条例》，但仍不适应农产品反倾销和反补贴调查要求，需要尽快出台有关具体办法。

3、完善农产品市场主体立法

市场主体立法是市场准入立法的一个重要方面。市场主体是WT0规则和成员方最为关注的问题，因为市场开放是实现贸易自由化的前提条件。我国农业和农村经济市场主体主要有农村集体经济、国有企业、合伙企业、独资企业、股份合作企业和个体工商户等形式。目前，除国有企业、公司、合伙、独资和个体可以适用有关法律外，其他农产品市场主体尚无明确的法律规范。今后完善农产品市场主体立法，首先是要确立一些现实的农产品市场主体法律地位，包括农民专业合作经济组织、农业行业协会和农业股份制合作企业，确立他们的法律地位，规范这些市场主体的组织形式和经营秩序，赋予其贸易纠纷起诉主体资格。其次是要健全有关法律制度，特别是有关农业集体经济组织的法律制度，处理好农业集体集体经济组织在农产品贸易中的市场主体地位，保护好农民集体所有的财产。

4、健全技术法规体系

技术壁垒手段已成为各国保护本国对外贸易和国内产业的最直接、最重要的武器。近年来，在国际贸易中，国外对我国设立了众多的技术壁垒。如美国对我国出口的水产品加工厂实行“关键控制点”注册制度，日本对进口我国大米设置了100多项检测指标等。人世后，技术法规将是我国农业保护的重要手段。由于我国已承诺放弃使用农业协定中的特殊保障条款，而反补贴、反倾销、一般保障措施协定，对于我国解决农产品国际贸易纠纷来说，这些手段的运用都有很大的局限性，难度很大。对我国而言，最可行、最有效的手段是各种技术措施的合理运用。

近年来，我国农产品和农用生产资料标准化、质量监督管理及产品质量认证等工作，虽然采取了一系列与国际通行做法相一致的措施，但在技术法规、标准和合格评定程序等的实际运作方面与WTO有关协议要求比还有一定差距。从标准的法律属性看，我国国家标准、行业标准分为强制性和推荐性两种，并且规定强制性标准必须执行，甚至完全取代技术法规的作用，不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。我国农产品和食品的卫生要求，与发达国家相比，无论在有关技术法规、标准、检验管理，还是认证制度方面，都还有一定差距。目前，我国不存在限制进口贸易的技术性贸易壁垒，这是因为我国的出口农产品、食品卫生标准、措施的保护水平不高，本身缺乏构筑贸易技术壁垒的能力和条件。相反，在过去对外贸易中，我国有不少农产品和食品因不符合发达国家过于苛刻的卫生标准、措施而道拒收或卡关甚至退关或销毁，造成贸易障碍和重大经济损失的事件屡屡发生。 

因此，要尽快建立健全我国的技术法规体系，扭转以强制性标准替代技术法规的状况。首先应理顺以下两个方面的关系，一是技术法规与其他经济法规的关系；二是技术法规与产品技术标准的关系。根据《技术性贸易壁垒协议》及其他相关协议要求，制定有关保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康、保护资源环境等方面的技术法规；与此同时，对国内现有农产品和食品的技术标准进行调整，根据W仍有关协议和我国经济发展的需要，调整产品技术标准的水准，以适应国内外两个市场接轨的要求，把强制性执行的产品标准逐步转化为与技术法规配套的自愿性产品技术标准，有计划、有步骤地缩小强制性标准的范围，以逐步建立起真正能把国内外两个市场、两种标准衔接起来的技术法规和技术标准体系。

5、完善动植物检疫法律制度

动植物检疫措施已成为影响国际贸易的一个重要手段。加入WTO，围绕农产品贸易和动植物检疫的国际争执必将频繁而激烈。我国的动植物检疫将面临严峻的挑战：一是进境种苗、其他繁殖材料和农产品将大量增加，动植物有害生物传入的风险增大，检疫和监管任务加大。二是要严格执行有关国际协议，检疫措施将国际化和标准化，并要求公开、透明，对动植物检疫工作提出了更高的要求。三是国际贸易的非关税壁垒将逐步取消，对农产品进境的禁止措施也将减少，动植物检疫将成为影响贸易的重要手段，面临更大的压力。比如，实施《中美农业合作协议》，大量进口美国小麦无疑大大增加了TCK进境频率，一旦进境，病原菌不可避免地会在装卸、运输、储存、加工过程中分散传播，必将对我国植物检疫造成不小的冲击。

近年来，我国一些动植物检疫措施、制度正在与国际惯例靠拢。但与W凹有关协议的要求相比，动植物检疫方法、标准、手段等方面还有差距，在有害生物风险分析制度方面需要加强。在我国加人世贸组织的谈判过程中我国已承诺要进一步增加检疫的透明度，适当调整检疫目录等。下一步在完善检疫法规方面，要考虑与WT0有关协议衔接：

(1)建立有害生物风险评估制度。逐步改变以法定检疫对象为目标的管理制度，加强风险评估工作，提高引种检疫管理的科学性和合理性。

(2)引入非疫区和非疫生产点管理制度。美国、加拿大、澳大利亚等国家，为了其本国疫区农产品能够顺利出口到其他国家，采取建设非疫区和非疫生产点的方式，提供无检疫性有害生物的农产品到其他各国。目前这种观点已为许多国家接受。我国也可以考虑引入这一检疫管理制度。

(3)修改和完善有关检疫标准。按照SPS要求，修改、补充现行检疫技术规程、标准，确保各类技术规定、标准和检验出证程序不会构成国际贸易的非必要障碍，同时又能保护人类、动植物的生命或健康。

(4)理顺动植物检疫管理体制。按照国际通行做法，实行内外检统一管理，并将动植物检疫管理工作重新划归农业部。

(二)近期立法建议

近期农业立法，即过渡时期的农业立法，主要是考虑WT0过渡性措施以及我方一些 过渡性的承诺。因此，这一时期的立法，要在继续清理农业法律法规的基础上，做到废、改、立并举。

1、修改农业法规和规章

为了适应人世要求，根据WTO规则和我国人世承诺，2001年国务院修改了农药管理 条例、兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例。农业部还对新中国成立以来的农业规章和规范性文件进行清理，修改了兽用生物制品管理办法、水产苗种管理办法等5件规章，废止了26件与贸易有关的规章和规范性文件。近期将继续修改有关农业法规和部门规章。

(1)修改农业服务贸易领域市场准人条件。有以下几种情况，一是指定经营，如兽用生物制品管理办法第23条规定：除省级动物防疫机构指定一家单位外，任何单位不得从事进口兽用生物制品的经销活动；二是限定经营主体范围，如农药管理条例第7条限定7条经营渠道；三是限制外国企业经营领域、范围或方式，如关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理规定，不允许设立外商投资种子销售型企业。而我国在加入WTO双边谈判过程中，承诺在加入后3到5年内放开农药、种子、兽药、饲料和肥料等农业生产资料的贸易经销权。因此，要根据贸易谈判承诺内容和具体时间表，适时予以修改。

(2)修改不符合国民待遇原则的规定。涉及指定委托代理，需要进一步完善贸易代理制度，改指定代理为“由符合条件的代理机构代理”，将“行政指定”变为“资格审查”。

(3)增强技术性措施透明度。我国农业法律法规规章所涉及到的一些技术规范和许可程序不够完善，有的技术规范末公开或比较原则，有的许可程序不够具体，不符合WTO关于透明度的要求。要完善有关技术措施制定程序和许可管理程序，增加与贸易有关技术性措施的透明度。

(4)取消贸易中的强制性技术转让规定。技术转让是企业之间的契约行为，不能成为政府对企业的一个强制性要求，我部有关管理办法要求设立外商投资农作物种子企业应当能够引进或采用国外优良品种、先进种子技术和设备。而在贸易谈判中，我国对欧盟承诺取消强制性的技术转让要求。因此，要取消强制性规定，可以采取鼓励措施引导企业引进和采用国外优良品种、先进种子技术和设备。

(5)建立一套完整的、有利于保护国内农产品的技术法规、农产品检测检验程序等合理的技术壁垒措施。贸易技术壁垒措施实际上是当今国际贸易中通行做法。我国要利用WTO技术壁垒措施这一贸易空间，抓紧制定我国农产品技术标准，包括包装、标签规范等。在技术标准制定方法上，可以借鉴国外经验，专门针对某国产品制定技术标准，从而形成技术壁垒，保护本国相应产品；在技术标准运用上，可以灵活机动地选择对自己有利的标准。

2、抓紧制定扶持和保护农业的法律法规

适应国家到2010年建立社会主义市场经济体制的要求，要充分利用WT0农业协定所确定的“绿箱政策”措施、免除减让承诺的国内支持和其他支持措施，运用好对我有利的立法空间，制定扶持和保护农业发展的法律法规。

(1)农产品质量安全法。加强农产品质量安全监督管理，保障农产品质量安全，提高农产品市场竞争力。

(2)农产品地理标志管理办法。保护我国名特优农产品，提高我国农产品的国际竞争能力。

(3)农产品批发市场管理法。推进农产品批发市场建设，健全交易制度，规范交易行为，保障正常的农产品贸易秩序。

(4)农业投资法。明确农业投资来源渠道、投资方向、财政资金使用方式，建立稳定的农业投资增长机制，加强资金使用管理，提高农业投资效果。

(5)农业保险法。明确农业保险范围、投保、理赔和政府支付方式，建立农业保险制度，防范农业生产经营风险。

(6)农业灾害救助条例。明确灾害发生认定、灾害救助标准、资金来源和具体的救助办法等，保护农业生产，保护农民利益。

(7)农业补贴条例。明确农业补贴范围、资金来源和补贴方法等，保护和支持农业发展。

(8)兽医法。建立兽医官制度，规范兽医资格，实施好有关动物卫生制度和动物产品技术壁垒措施。重点确立执业兽医资格制度，提高兽医和动物诊疗机构的业务水平。

(9)兽药管理法。根据国际惯例修改和完善兽药生产、经营、管理和使用制度。

(10)植物检疫法。根据SPS协议和借鉴国外先进做法，健全和完善植物检疫法律制度，保障农业生产安全。

(11)肥料管理条例。规范肥料生产、经营和使用，健全农业生产资料管理法律制度。

(12)贫困地区援助条例。明确贫困地区划定、贫困地区援助标准、资金来源和具体的援助办法。

(13)农业环境保护法。保护农业生态环境，实现农业的可持续发展。

(14)农产品行业协会管理办法。确立行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能，发挥行业协会在农产品贸易中的作用。

(15)农民专业合作组织法。农民专业合作组织对于增强我国农产品贸易竞争能力，保护农民权益，具有非常重要意义。确立农民专业合作组织的法律地位，明确农业专业合作组织的组织形式、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。

(课题主持人：张红宇，执笔：王乐君 吴暗)