加入WTO后我国农业政策法规调整(一）

 
产业政策与法规司课题组

加入WTO，意味着我国农业将由过去简单双边贸易的约束转向多边贸易体制框架下，直接面对激烈的国际农产品市场竞争。这无疑会对农业和农产品的生产、贸易、管理政策与相应法律法规产生重大影响。为适应WTO农业协议的要求，我国应尽快调整、完善现有的农业政策法规，而WTO成员国调整国内支持政策的经验值得借鉴。

一、WTO成员国调整农业国内支持政策的经验

（一）美国农业国内支持政策调整

乌拉圭回合谈判结束后，美国农业政策为适应农业多边贸易规则的要求，对已经实施了60多年的农业法进行了改革，于1996年4月4日颁布了《1996年联邦农业完善与改革法案》，对国内支持政策进行了调整。主要有以下几个特点：

1、从1996年起至未来的7年内，逐步取消对农民的价格补贴，停止目标价格 差额补贴的做法，钭价格补贴改为收入补贴。到2000年，政府的农业补贴由1996年的56亿美元降到40亿美元。

2、取消对作物耕种面积的限制，农民可以完全根据市场需求状况决定种植什么和种植多少，但市场风险完全由自己承担。

3、保留对农产品销售的保护价格制度，但保护机制发生了变化。

4、取消了农民自有储备计划。目的是减轻政府财政负拉，到2002年美国政府仅保留400万吨对外援助粮食库存，储备的粮食品种除了小麦外，增加了玉米、稻米、高梁。

总之，传统农业政策通过价格支持提高农产品的国内价格，降低出口价格，从而保护了美国农业；变革后的农业政策，则是在经济全球化和贸易自由化趋势不断加强的背景下，通过提高效率，降低成本，提高农产品附加值，从而提高农业的竞争力，同样实现了保护农业的目的。

（二）欧盟农业支持政策调整

欧盟实施的是共同农业政策。1992年6月，欧盟部长会议正式通过了新的共同农业政策，对旧的共同农业政策进行了自创立以来最为激进的改革。在乌拉圭回合结束后，欧盟的深化1992年的改革，1998年又通过了《欧盟2000年议程》，对农业政策进行了更为彻底的改革。

1、1992年欧盟共同农业政策改革包括三个方面，一是控制生产。逐渐降低谷物和牛肉的价格，使之接近世界市场价格；实施耕地面积削减计划，冻结了15%的谷物耕种面积。二是变价格补贴为收入补贴。由于价格下降造成的农民收入损失，以直接补贴的方式给予弥补。三是引进了三个新财政支持法案，即推进农业植树造林活动；采用更有利于环境的农业生产方式，减少杀虫剂和化肥的使用；实施一个改进了的针对年逾55岁农民的提前退休计划。

2、欧盟于1998年3月通过的《欧盟2000年议程》，对共同农业政策做了进一步高速一是将分步骤、大幅度削减主要农产品的保证价格，其中牛肉、粮食、油料作物和奶牛品的保证价格分别削减30%、20%、17%和15%。二是高速四种结构基金的投向（地区发展基金、社会基金、渔业生产指导政策基金、农业指导与保证基金），用于基础设施差、劳动力技能水平低的相对贫困地区，对生态脆弱地区提供补贴，减少化肥和农药的施用，同时为植树造林提供补贴。总之《欧盟2000年 议程》将逐步改变传统的支持措施，转 向绿箱政策措施，把价格支持补贴转向支持贫瘠低产地区农业发展、农业环境保护和市场营销设施 建设等方面。

（三）日本农业国内支持政策调整

乌拉圭回合谈判结束后，日本深感国内农业支持政策和农业管理体制不适应WTO体制下国际贸易自由化的趋势。因此，开始着手调整农业国内支持政策和管理体制，对原有的粮食管理法和农业基本法进行了改革。先是在1995年废除了旧的粮食管理法，颁布了新粮食法，接着1999年正式出台了新基本法，即“粮食、农业、农村基本法”。新法在农业政策的基本目标上更多地强调粮食安全的保障、农业多功能的作用。农业可持续发展和农村振兴等方面的内容，标志着日本的农业政策将进行全面的调整。

日本对农业的综合支持量（AMS）在基期年高达49611亿日元，仅次于欧盟。到1997年，日本的AMS已削减至31708亿日元，削减了36.2%，已低于2000年的约束水平约20%。但同期。绿箱政策支持额从22044亿日本增加至26519亿日元，增加了20.3%。主要是科研推广、动植物防疫、农业农村基础设施建设、农业灾害赔偿、农业劳动者补助和农业金融补助等方面国家瞀有了较大幅度增加。由此可见，日本的国内支持政策正在进行调整，其基本方向是从价格补贴转向强化农业的生产能力。

（四）韩国农业国内支持政策调整

加入WTO后，尤其是亚洲金融危机后，韩国为加强农业的国际竞争力，把对农业的负面影响降至最低程度，对农业政策进行了调整。

1、制定《WTO履行特别法》。1995年韩国制定并颁布了《WTO履行特别法》，其中对农业国内支持政策也进行了调整。包括：补贴因加入WTO而控制发展的农业生产领域；补贴因耕地衡少而出现我极贫困农民；补贴因保护自然环境而出牺牲的农户；农业灾害救济等等。

2、支持农业结构调整。一是征收由非农人口承担的农业特别税用于农业结构调整；二是设立农村结构调整专项资金。1992-1998年，韩国用于农村结构高速的资金达57兆韩元。包括：用于农业生产、流通、农产品加工、扩大经营规模等方面，旨在增强农业国际竞争力；用于农村教育、年金、医疗等农民生活环境的改善和增进福利；用于扩大对农户的直接补贴。韩国政府还计划在1999-2004年再投入45兆韩元用于推进农村结构调整。

3、制定《农业农村基本法》。1999年，韩国颁布了《农业农村基本法》，主要目的是应对加入WTO的挑战，提高韩国农业的国际竞争力。主要政策措施包括：一是继续进行农业结构调整，确定农业发展的重点方向；二是改革农产品流通体制，加快市场建设；三是采取政策稳定农民收入，包括延长贷款偿还期，提高农产品收购价，降低农业贷款利率，实行农产品最低保护价制度，提高经营资金支持，降低医陪保险费，扩大大基础设施建设投入等；四是重视农产品质量和品牌，对优质农产品实行品质认证制度，实施原产地标志制度。

（五）印度农业国内支持政策

印度是GATT缔约国之一近年来，印度政府在WTO农业协议框架内，逐步形成了符合本国国情的农业支持体系以迎对加入WTO的挑战，促进本国农业的发展。

1、通过补贴支持农业生产。WTO规定，可以使用绿箱补贴和黄箱的微量允许限度内的补贴。印度充分利用这一空间，加大了对农业的支持力度。在绿箱补贴方面印度特定产品支持在基期（1986-88）为负值，非特定产品支持量约占国内农业生产总值的6%。最近几年，印度非特定产品支持一直保护国内农业生产总值的7.5%左右；特定产品方面，12种农产品有保护性收购价，但收购价格一直低于国际市场价格。中央财政补贴粮食和化肥的支出约占全年总开支的8%、GDP的1.2%左右；同时邦政府对灌溉用电等予以财政支持。根据稳定价格补贴计划（Retention Price-cum-Subsidy Scheme）,印度对尿素（占印度化肥使用总量的60%）采取政府定价、对生产化肥的厂商和进口商直接予以补贴、对运费进行补贴的办法，来保持其低价格。印度还充分利用发展中国家的出口补贴窨，对水果、蔬菜和花卉出口提供运费补贴，根据《农业协议》第9条4款，这必于发展中国家可享受的区别待遇，不在削减范围。

2、实行税收减免。全国免征农业所得税，对出口农产品免征出口赢利税。这是国内政策支持问题，不爱WTO补贴削减的限制。3、通过谈判减少市场准入方面的压力，乌拉圭回合这前印度以国际收支平衡需要为由，对数千商品进行配额管理。90年代以来，迫于美国等的压力并经过WTO争端解决机构的裁决，印度2001年4月对所有农产品实施关税化，但是仅仅承诺关税上限，其产品的约束关税况率为350%，只有15%的农产品的约束关税税率低于100%。虽然印度实际实施的关税税率远低于约束关税（1997-1998年度实际平衡关税率约为26%，同期印度的平均约束关税率为116%），但是通过谈判取得受限较小的高约束关税，在实际的WTO承诺实施中就有了很大的主动性。

4、对主要农产品采取保护措施。一是政府在完全取消进口数量限制后，将大多数冲击国内市场及产业的外国商品的进口关税提高到世贸组织允许的最高水平。另外，对主要的农产品还有多项“非关税保护”措施，例如小麦、大米的进口只能通过政府指定的国营贸易公司进行，加强对外国动植物产品的进口检疫等。二是政府成立了一个商业秘书牵头、有关各部秘书组成的“常设小组”，时刻监督300种可能对印度国内产业造成最大冲击的“敏感商品”的进口状况，每月发布公告，及时提出预警。三是制定农产品价格政策，保护生产者利益。政府通过规定农产品（主要是粮食）的购销价格、政府配售制度、缓冲库存等措施稳定农业收入。政府规定，农产品支持（收购）价格的机构是农产品成本和价格委员会。该委员会主要根据农产品成本，并考虑到工农产品比价、作物之间的比价及供需状况、农民的合理利润等因素，每年向政府提出关于农产品支持（收购）价格的建议，然后经政府确定并在收获前正式公布。

5、积极参与规则制定，充分利用争端解决机制。印度对参与WTO规则制定非常重视。在机构建设上，印度驻日内瓦代表团扩大了编制，增加调研和谈判力量；国内合并了印度就积极向WTO提交阐述其立场和观点的文件。

在所有WTO发展中国家成员中，印度是向争端解决机构提起申诉最多、胜诉最多，从而获益也最大的国家。农业方面，印度痹利用争端解决机制击败了美国、欧盟等对其大米、海产品等的不当限制，为农产品出口赢得了市场空间。

6、实施扶贫计划和农村综合发展计划。农村综合发展计划的目的是改善农村贫民的生产条件，提高农业生产率，主要通过发展种植业、畜牧业、农村工业、商业和服务业，为农村贫民提供更多的就业机会，扩大收入来源，使他们生活水平提高到贫困线以上。农村综合发展计划所需要的资金，分别由财政和贷款两方面解决。为此印度政府制定了相应的农业信贷政策，优先向农业和农村小规模工业贷款，积极参加各种扶贫计划，直接向具体的项目和受益人（主要是小、佃农和农业劳动者）提供贷款。

7、支持农业合作社的发展。农业合作社是印度政府实现农业发展规模的重要手段，农民通过合作社，组织起来保护自己的利益。它的类型很多，主要的有农业信用、销售、耕种、牛奶、渔业、农产品加工、消费以及住宅合作社等。例如，经营生产资料供应的合作社向社员提供信贷、种子、化肥、农药等。

（六）巴西农业国内支持政策

巴西也是GATT缔约国之一。巴西政府为了促进本国农业发展，保护本国农民利益。也制定了许多相应的对策。

1、实施农业支持和保护政策。巴西农业政策的要点是保护农民利益，减少生产风险，增加农民（特别是中小农）收入。这体现在以下三个方面：（1）农业信贷政策。政府根据农民上一年度的产值及其土地面积发放贷款，小农、中农和大农场主可分别获得所需资金100%、70%和55%的贷款，并且利率也各不相同。为了确保小农能够得到贷款，法律规定商业银行必须将农业贷款的一定比例发放给中小农生产者；（2）实行农产品最低保证价格。它由生产资助委员会制定，农业部和国家货币委员会审议，经总统批准后，在播种2个月以政令形式颁布；（3）农业保险制度。限于国家财力和地区之间的不平衡发展，农业保险主要在较发达地区实行。巴西的农业保险有自己的特色，如由中央银行独家经营，其他银行只作为代理等等。

2、加大农业投入，发展农业基础设施。巴西支持农业的另一方面是重视基础设施的建设，主要包括仓储设施、公路和水利灌溉等方面。仓储公司每年得到的拨款占农业部预算的1%，修建乡间公路可以得到联邦政府的低息贷款。

3、鼓励合作社的发展，巴西农村建立了多种形式的合作社，在推动生产、实现供销一体化和提供各种服务方面发挥了积极的作用。90年代初，巴西全国有4000多个合作社，成员4000多万户。合作社主要有供销合作社、渔业合作社和农村电气化合作社三种。它们各自发挥着不同的作用。以供销合作社为例，其主要职能耐是为农民供应生产资料，提供农产品的分级分等、包装、仓储、运输、销售和出口等服务，同时还提供生产技术、市场信、经营管理咨询、技术培训等服务。

4、重视引进国外资金进行农业开发。巴西在发展农业方面持开放的方针，大胆吸引外资，进行国土开发。以色列也已经开始在巴西的东弱部进行农业投资，发展灌溉工程。日本于六七十年代对衡树林带进行了大规模的农业投资。也此同时，巴西最近十年来对其邻国玻利维亚（圣克鲁斯省）也进行了大面积的农业投资和开发。

二、我国农业政策调整

（一）关于产业政策调整

近两年，随着农业进入新的发展阶段，农产品供求关系发生了巨大变化。针对农产品供求关系由过去长期短缺，总量供给不足，历史地转变为供求平衡，丰年有余，并出现阶段性、区域性和结构性变化的新情况，政府作出了对农业进行战略性结构调整的决策。这不仅是农业发展进入新阶段的要求，也是应对WTO挑战，顺应国际化潮流的要求。农业产业政策调整重点主要是产业结构调整、区域布局政策调整和处理好粮食供给问题。


1、农业产业结构政策调整。一是种植业结构调整。主要是针对粮、棉、油等大宗农产品以及园艺作物的产业、产品结构调整，重点是在总量平衡的基础上，对种植业产品品质质量进行调整，调整重点是压缩低粮食棉油产品生产，扩充名优和专用性产品生产。其二是农业经济结构调整。重点是发展畜牧、水产业产品生产。其三是农村经济结构调整。重点是发展以乡镇企业为主体的农村二、三产业，加快转移农业富余劳动力，促进小城镇发展，推动城乡经济结构、劳动力就业结构的优化。同时，农业战略性结构调整要求大力发展农产品加工业，提高农产品的增值效益，在结构高速保注意形成农业的专业化、区域化生产布局。从实践情况看，这两年农业结构战略性调整成效明显。一是农业生产结构进一步优化。二是农产品品质结构进一步改善。三是畜牧业有了大发展。四是农业产业化发展迅速。五是农产品生产的区域化格局开始形成。

2、区域布局政策调整。加入WTO后，农业发展的约整条件将发生大的改变，这对促进农业战略性调整是有益的。应结合农业发展新阶段的特点和发展目标，充分利用国际国内两个市场，发挥区域比较优势，在更大的范围内，合理配置生产要素，提高资源利用水平和配置效率。要适当减少粮棉油等土地密集型农产品生产，增加畜牧、水产以及园艺等劳动密集型农产品生产。在政策调整上，对不同区域采取不同的政策导向。东部沿海发展地区要适当调减没有比较优势的粮棉生产，增加资金和技术密集、附加值高的农产品生产，发展创汇农业和现代化农业，扩大优势农产品出口；中部和粮棉主产区地区应在稳定粮食棉生产优势的基础上，大力发展畜牧业和农产品的加业，推进农业产业化经营。西部地区则要抓住西部大开发的历史性机遇，在大力发展不同区域特色产业的同时，实行退耕还林、还湖、还草，恢复和加强农业生态建设。

3、完善粮食供给政策。这是农业产业政策调整的重要问题。目前，粮食生产能力已稳定在5000亿公斤左右。但是，粮食问题关系国计民生，政府历来对此予以高度关注。

粮食政策调整的基础，首先是要确保粮食生产能力。从总的形势看，粮食生产压力不轻：一是1997—2000年，因加强生态建设、实施退耕还林还草，耕地面积平均每年净减45万公顷，其中2000年净减近100万公顷；二是人口仍是调整增长的态势，2000年人口总数为12．95亿，年均增长仍达1200万左右。人口增加，要求粮食生产保持稳定和持续增长的能力。由于人口基数大，粮食进口增加一个百分点，就是500万吨。从贸易角度看，这是个大数字。因此，解决粮食问题首先要立足于国内资源，实现基本自给，同时利用国际资源，进行品种和丰欠年问调剂。其次要调整粮食生产结构。目前5000亿公斤的粮食生产中，约有1／5左右是品质差、价格低、不受消费者欢迎的品种。从结构调整的区域分布看，要调减低质粮食品种，发展优质、专用的粮食生产。因此，要调减南方早籼稻面积，稳定中稻，发展优质稻；稳定发展北方冬小麦，改良东北春小麦品质，适当调减南方冬小麦，大力发展专用小麦；重点发展优质饲用玉米、配合加工需要发展高淀粉、高含油等玉米品种生产，适度扩大南方玉米生产5扩大优质品种和高质量的大豆生产，稳定发展名特优杂粮生产。总之，应把努力提高粮食品质和质量，作为粮食结构调整的重点。第三，是提高科技对粮食增长的贡献率。

(二)农产品贸易政策调整

农产品贸易政策调整要根据WTO规则和我方承诺进行，主要包括以下几个方面。

1、农产品进口政策。在根据我方承诺调低农产品进口关税的同时，要考虑我国农产品比较优势等因素，确定合理的关税结构。在对粮、棉、油等敏感农产品实施有效保护的前提下，逐步降低其他农产品的进口关税。确立合理的关税配额和最低准入量。调整和优化非关税措施，包括完善农产品质量标准体系、农产品质量检测检验体系，加强动植物检疫等。

2、农产品出口政策。重点扶持优势农产品的生产和加工，提高农产品质量，扩大农产品出口；改革农产品贸易体制，取消对大豆、大米、玉米、棉花的出口限制；支持建立行业联合会，形成多元化的贸易格局；提高出口退税，对初级农产品的出口和出口农产品加工企业实行税费优惠政策；加强政府服务，为国内农产品生产经营者提供国际农产品贸易信息服务。

3；改革农产品购销体制。从农产品流通体制改革的进程看，近年来，农产品贸易市场化程度不断提高。现阶段，主要农产品除粮食外，其余农产品市场都是放开的。为了深化和完善粮棉流通体制改革，随着棉花价格、市场放开；粮食中的南方早籼稻、东北春玉米、南方小麦、玉米等不纳入按保护价敞开收购范围，粮食购销渠道有所扩大。去年，又决定放开沿海粮食主销区的粮食收购市场、价格，粮食收购企业的资格进一步放宽，粮食流通的市场化进程加大。继续完善农产品购销体制，并理顺农产品流通体制。将农产品生产、加工、远销、出口各个环节连接起来，形成产加销、内外贸统一的一体化管理体制。

(三)农村劳动力就业政策调整 

加入WTO后，要千方百计促进农民实现充分就业，必须积极调整农村就业战略，努力拓展农民就业空间。考虑问题的立足点要从仅仅局限于农村内部解决；转变到通过推进城镇化实现城乡统筹解决。转移主渠道要从仅仅局限于乡镇企业，转变到走农村工业化和城镇化的道路，把发展乡镇企业、建设小城镇与转移农业剩余劳动力结合起来。要在挖掘农业内部就业潜力、优化农业结构、为农民进镇落户创造条件、促进农村劳动力有序流动等方面，制定切实有效的政策。

1、进一步挖掘农业内部的就业潜力。要利用农业和农村经济战略性结构调整的契机，最大限度地实现劳动力在农业内部的充分就业。尤其是通过发展劳动密集型的园艺业、畜牧业，扩大农业内部的就业容量。同时，积极推进发展农业产业化经营，延长农业产业链，为农民创造更多的就业机会。

2、扩大乡镇企业就业。大力发展乡镇企业，特别是发展农产品加工业，推动乡镇企业实现体制转换和结构调整，采取多种经营形式和多种所有制结构发展乡镇企业，扩大乡镇企业的就业容量。特别是要抓住国家实施西部开发战略的有利时机，通过产业转移、技术转让、对口支援、联合开发等方式加强东西合作，加快中西部地区乡镇企业的发展，逐步扩大中西部地区农村劳动力在非农领域的就业量。

3、为农民流动做好服务，创造良好环境。推进包括户籍制度、就业制度、社会保障制度等在内的各项改革，为农民外出就业提供一个良好的制度环境。

4、加快小城镇发展，为农民进镇落户创造条件。一是继续改革户籍制度，放开小城镇户口。二是严禁向进镇落户的农民和乡镇企业收取各种费用。三是保留进镇落户农民的土地承包权。通过城镇化的发展，转移农业富余劳动力，实现城镇化和工业化的协调发展，推动农业现代化建设。

(四)农民收入政策调整

农民收入政策调整的基本思路：一是要加大结构调整力度，开辟农民增收的更多渠道。同时，稳定粮食保护价水平，促使市场粮价回升到合理区间。这对粮食主产区农民收入意义重大。此外，要研究对农民，尤其是纯农户和低收入户农民的直接收入补贴办法。

二是增加财政对农业的投入，特别是调整农业投入的使用结构，从支持农业生产转向支持农村全面发展，从支持农产品产量增长转向支持农民收人增长。三是改善农村金融服务。主要是要为农民和乡镇发展提供信贷服务，支持农民和企业发展经济。四是减轻农民负担。减负对低收入农户十分重要。同时，积极稳妥地推进农村税贸改革，压缩乡镇开支，切实减轻农民负担。五是搞活土地使用权。搞活土地使用权有利于农业结构调整，可以让农民分享土地增值收益；此外，采取使用权入股、“反租倒包”，规模经营等多种办法，可以使农民能分享土地收益。

(五)农业支持政策调整

农业支持政策调整的基本取向是充分利用W凹的农业规则，加强政府对农业的支持力度，用足绿箱政策，用好黄箱政策，从根本上提高农业的竞争力。

1、加大重点“绿箱”政策支持力度

绿箱政策包括的内容较多，有的是我国需要的，有的则不一定符合我国的具体情况。因此，加大绿箱政策投入，应当明确重点，有取有舍。同时，要改变支持方式，调整补贴环节，从削减和取消农村税费着手，逐步实行对农民的直接补贴，并削减乃至取消所有流通环节中对农产品征收的税费，包括增值税等。

(1)逐步实行对农民收入的直接补贴。对农民收入直接补贴的思路有两个：一个是在税费改革的基础上减税。即将税费改革的计算基础(常年产量和规定价格)就做为直接补贴的基础，然后根据国家财力确定直接补贴率。在具体操作上，不是向农民发放补贴，而是直接表现为税收的削减。例如，如果税费改革之后的农业税为7％，而直接补贴确定为4％的话，则只征收3％的农业税即可。国家的补贴不是发放给农民，而是转移支付给地方政府，弥补地方政府由于农业税费减少而发生的财政收入减少(对少数发达省份可以不补)。随着国家财政支出能力的增强，可逐步增加补贴强度，相应减少农业税率，直到全部减少到零。在此基础上，如果国家还有财力补贴农民的话，再按同样比例发放。在实行了税费改革的地方，这种方法极为便利和有效，操作上不增加任何成本，补贴效率为100％，即国家拿出的每一元钱，都直接为农民所获得。二是直接减免农村税费。在没有实行税费改革的情况下，也可以采取变通的办法，即按项目直接削减农业税费。可按先后步骤，分别取消现行的农业税、农业特产税和屠宰税；再取消教育费附加和“五统筹”范围的收费；最后取消村提留。同样地，国家需要对地方政府实行转移支付。这种方法的特点是需要对农户做逐一计算，但是不足之处是在对地方政府进行转移支付时，需要做大量的计算和核定，地方政府会