坎昆会议回顾：建立以市场导向的农产品贸易体系，促进全球农产品公平贸易

【编者按】2003年9月14日，在墨西哥坎昆落幕的世贸组织第五次部长级会议（简称坎昆会议）未能就各项谈判取得实质性进展。由于坎昆会议是在“多哈回合”多边贸易谈判的关键时刻举行的，而农业谈判又是整个多哈回合谈判的重点和难点，所以这次会议农业谈判仍然是重中之重。为何农业谈判未能打破僵局？各利益集团在坎昆会议农业问题上的分歧主要是什么？坎昆会议受挫是否意味着多哈回合的终止？今后中国农业将怎样应对农产品贸易自由化的挑战？针对这些问题，本刊特约农业部农产品贸易办公室作了深层次的剖析。

　　2003年9月14日，WTO第五届部长级会议在墨西哥坎昆召开，WTO146个成员的经济贸易部长、60多个成员的农业部长出席了会议。中国商务部吕福源部长和农业部杜青林部长率领中国代表团出席了这次会议，这是中国代表团第一次以WTO成员身份参加WTO部长级会议，代表团成员由商务部、农业部、发改委、财政部、外交部、海关总署以及中国常驻世贸组织代表团、驻墨西哥使馆等部门的有关人员组成。

　　在此次坎昆会议上，农业问题和新加坡议题是矛盾的焦点和谈判重点。各利益集团在这些问题上的立场严重对立， 难以调和，最终由于在是否启动新加坡议题谈判上各成员无法达成一致，导致坎昆会议未能就各项谈判取得实质性进展。会议最后通过的《部长声明》承认了这次挫折，但重申了多哈宣言及其各项决定，要求WTO总理事会主席在2003年12月15日前召开高官级总理事会会议，为谈判进程的继续和如期成功结束采取必要的行动。中国代表团积极参与了全部议题的谈判和磋商，在维护发展中成员利益和争取新成员特殊待遇等方面做了大量工作，发挥了积极和建设性的作用，取得了良好的效果。

　　一、坎昆会议的背景

　　长期以来，农产品贸易一直游离于世界多边贸易体制的管理和约束之外。乌拉圭回合经过8年谈判首次将农产品贸易全面纳入到世界多边贸易体制的有效管理之中，达成了《农业协定》，为农产品贸易自由化奠定了基础。但是，乌拉圭回合《农业协定》从本质上来讲只是个贸易自由化取向的改革方案，不仅对扩大国际农产品市场准入的作用有限，而且存在许多局限性。

　　1. 农产品关税削减有限，存在大量高关税和关税高峰乌拉圭回合关税减让承诺是以所有产品关税的简单算术平均数为基础，使WTO成员在削减关税总体水平的同时，继续对其关切的重要产品实行高关税。因此，各国农产品仍保持了较高关税水平，世界平均为62%，不少国家的关税水平远远高于世界平均水平。一些国家虽然平均关税水平较低，但其重要产品或不具比较优势产品的关税很高，存在大量关税高峰。

　　2. 乌拉圭回合农业协定要求成员对国内支持和出口补贴的削减，从支持总量的减少和涉及的政策范围来看，都是相当有限的根据各成员的减让承诺，全球农业的国内综合支持总量将由基准期1980亿美元减少到执行期末的1 620亿美元，出口补贴由213亿美元减少到136亿美元，允许的国内综合支持总量（AMS）和出口补贴在削减后仍保持在较高的水平。在大多数情形下，允许发达成员使用的AMS相当于该农产品GDP的20%以上，其中欧盟为63.4%，日本为50.5%。考虑到农业国内支持减让是以总量为基础的，对特定产品支持减让没有任何要求，其对减少农业保护作用更为有限。

　　3.发展中成员与发达成员间的严重不平衡《农业协定》允许发达成员使用的AMS总量为1460亿美元，占全部AMS总量的90%。目前，多数发达成员对农业的支持和补贴仍维持在非常高的水平，而绝大多数发展中成员对农业的支持水平很低，一些发展中成员对农业甚至是负保护。现行“绿箱”政策的设置没有充分考虑发展中成员的实际情况，一些政策因财力限制和执行成本过高等原因而无法为发展中成员所利用。乌拉圭回合后，WTO成员中发达成员可使用的出口补贴为125亿美元，发展中成员只有11亿美元，发达成员中欧盟的出口补贴最高，为85亿美元。在关税水平和关税结构方面，成员间的不平衡也十分严重，特别是新近加入的成员与其他成员间的差异尤为突出。

　　坎昆会议则是对多哈会议以来各议题的谈判进展进行中期审评，就有关问题作出决定并为今后的工作提供指导。而农业问题和新加坡议题（政府采购透明度、贸易便利化、投资和竞争规则）是本次会议的矛盾焦点和谈判重点，各利益集团在这些问题上的立场严重对立，难以调和，各方需要为此进行多层次接触、密集磋商。

　　二、农业谈判的特点

　　事实上，WTO新一轮农业谈判是乌拉圭回合农业谈判的继续，目的是要在乌拉圭回合《农业协定》的基础上推进农产品贸易自由化进程。根据多哈宣言，新一轮农业谈判的目标是要大幅度削减乃至消除各种形式的出口补贴，大幅度削减具有贸易扭曲作用的国内支持，大幅度扩大农产品市场准入，以建立一个市场导向的、公平的世界贸易体系。农业谈判是整个多哈回合谈判的重点和难点，这不仅仅是因为农业的复杂性和特殊重要性，而且因为农业是新加坡议题等谈判的重要筹码。坎昆会议上农业谈判主要有3个特点：

　　1.农业谈判直接关系各国农业的发展和农民利益在农业谈判中，无论是发达成员还是发展中成员都十分重视农业，不愿在减少农业支持和保护方面做出实质性让步。尽管乌拉圭回合的《农业协定》为农产品贸易自由化奠定了基础，从实际意义而言，这仅仅是肯定了贸易自由化改革的取向。新一轮农业谈判内容主要涉及市场准入、国内支持和出口竞争三大议题，目的是要在乌拉圭回合《农业协定》的基础上实质性推进农产品贸易自由化改革，其难度可想而知。WTO新一轮农业谈判是要在乌拉圭回合的基础上推进农产品贸易自由化改革，直接关系各国农业发展和农民利益，受到了各国的高度重视。此次坎昆会议，重要成员国均派经贸部长和农业部长双部长与会，欧盟除了经贸委员和农业委员与会外，多数成员国还派农业部长与会。坎昆会议在农业谈判方面的目标是就农业减让模式框架达成一致。多数会议是在部长级进行磋商，采取“1+1”或“1+2”的形式，即1位部长带1名或2名助手。

　　2. 各国在农业问题上的立场差异很大，矛盾错综复杂新一轮农业谈判主要谈判方可分为4大类型。一是美国、凯恩斯集团，其农产品竞争力较强，试图利用新一轮谈判推动农产品贸易自由化。美国主张大幅度削减国内支持，5年内取消出口补贴，所有关税水平削减到25%以下。美国的农业国内支持水平较高，但在一定程度上是针对欧盟等其他成员的高额补贴和不公平贸易，其国内支持的削减取决于其产品获得的市场准入机会，因此市场准入扩大是美国新一轮农业谈判的核心目标。凯恩斯集团成员中有相当一部分是发展中国家，对农业的支持水平低，因此主张大幅度削减乃至取消黄箱和蓝箱国内支持；发达成员在3年内、发展中成员在6年内取消出口补贴；认为脱钩的收入支付、收入保险和收入安全网计划具有较强的贸易扭曲作用，应纳入黄箱进行削减，同时应对国内支持总水平进行限定。二是欧盟、瑞士、挪威、日本和韩国等成员，其农业缺乏比较优势，农业生产主要集中在少数产品，其谈判目标是尽可能维持对农业的高度保护和支持，强调灵活性，主张采用乌拉圭回合模式进行关税减让、削减国内支持，削减幅度基本与乌拉圭回合相同。欧盟由于自身的财政约束、内部利益矛盾、东扩压力，以高国内支持、高保护价、高关税、高出口补贴为特征的共同农业政策面临越来越大的挑战，最近通过的共同农业政策方案主要着重于国内支持政策的调整，有助于减少产品过剩，为削减国内支持和出口补贴提供了一定的余地，但实质性大幅度削减其主要农产品关税将对其农业造成较大冲击，是其困难所在。三是大部分发展中成员，强调国内支持和出口竞争方面的严重不平衡以及发展中成员的发展需要，主张关税减让与国内支持和出口补贴削减相联系，发展中成员关税减让承诺取决于发达成员在国内支持和出口补贴方面的承诺，要求给予发展中成员特殊产品例外和保障措施等特殊差别待遇政策。四是东欧和新加入成员，强调其面临的特殊困难和加入谈判中所作的广泛承诺，要求给予经济转型国家和新加入成员特殊待遇政策。

　　3. 美欧间的妥协和联手，引致发展中成员与发达成员的对峙，发展中成员力量及其在WTO 中的作用明显增强.坎昆会议前，美欧就建立农业减让模式框架达成了妥协，美国给予欧盟关税减让灵活性，欧盟同意美国作较少的国内支持减让承诺，双方在保持大量贸易扭曲措施的同时，联手要求发展中成员开放农产品市场。针对美欧联合提案，本来利益并不完全一致的一些发展中成员联合在一起，形成了由印度、巴西、阿根廷、南非等主要发展中成员组成的22成员集团（印度尼西亚在会议最后也加入了该集团），提出了联合提案，要求发达成员取消高补贴，减少高支持，降低高关税，同时要求发展中成员享受特殊和差别待遇。坎昆会议在农业问题上形成了以美欧为一方，22个发展中成员为另一方的主要矛盾，双方在会议期间举行了多种形式的磋商和谈判，成为本次会议的重点和核心。同时，会议还形成了以印度尼西亚、菲律宾为主，由33个发展中成员组成的“特殊产品”联盟，要求给予发展中成员特殊产品免于减让和特殊保障机制的特殊待遇。非洲国家作为非洲集团特别强调发展中成员的特殊差别待遇以及特惠待遇。孟加拉国等最不发达成员则要求给予其免于减让和为其产品提供零关税市场准入的待遇。发展中成员作为整体在WTO的声音显著增强。

　　三、建立以市场导向的农产品贸易体系，促进全球农产品公平贸易

　　农业谈判涉及多方利益， 而且与其他议题密切相关，但建立一个公平的、以市场为导向的世界农产品贸易体系有益于所有成员，有利于促进全球农产品贸易、推动世界农业的可持续稳定发展。在加入世贸组织过程中，中国在农业国内支持、农产品出口竞争和市场准入方面做出了广泛而重大的减让和减让承诺，为世界多边贸易体制做出了巨大贡献。入世后，中国作为WTO成员，积极、全面参与了WTO新一轮农业谈判，系统阐述了中国的立场和主张。中国主张：新一轮农业谈判要按照公平竞争的原则，消除贸易壁垒，减少农业保护，提高发展中成员的市场准入机会，促进农产品公平贸易；要充分考虑发展中成员和最不发达成员的农业发展实际和需要，保证谈判结果在体现各方利益的基础上实现总体平衡。

　　首先，在出口竞争和国内支持方面， 要消除发达成员和发展中成员的严重不平衡，大幅度削减乃至取消“黄箱”和“蓝箱”等扭曲贸易的国内支持以及各种形式的出口补贴和支持，规范和约束出口信贷，规范“绿箱” 措施的使用， 减少发达成员微量许可，限定发达成员的国内支持总水平。其次，在市场准入方面， 必须大幅度削减关税高峰、关税升级，消除成员间关税水平和关税结构方面的巨大差异和不平衡，应采用瑞士公式6发展中成员产品例外的模式削减关税；给予发展中成员切实有效的特殊差别待遇政策，支持特殊产品概念的提出并建立相应的机制；关税减让应与出口补贴和国内支持减让联系起来考虑，发展中成员在市场准入方面的特殊差别待遇应足以消除其在国内支持和出口竞争方面遇到的不公平。中国支持有利于大幅度削减关税高峰和配额内关税、减少关税升级、简化关税形式、缩小约束税率与实施税率的差距，最大限度减少贸易壁垒的建议。

　　第三，中国在入世谈判中做出了巨大而广泛的承诺，这些承诺已远远超过了乌拉圭回合《农业协定》的要求。中国承诺的农产品关税水平低，关税配额量大，基本没有关税高峰，农业对确保中国农村就业、保障粮食安全、消除贫困具有极其重要的作用。在目前不平衡、不公平的农产品贸易体系根本改变之前，新近加入成员很难做出进一步的实质性承诺。新近加入成员应享有“较小的减让幅度”、“较长的实施期”、“较晚的实施时间”和“敏感产品例外”等特殊差别待遇。

　　第四，练好内功， 增强农业竞争力， 应对经济全球化和农产品贸易自由化挑战。经济全球化和贸易自由化是当今世界发展的必然趋势， 坎昆会议受挫并不改变这一趋势。因此在经济全球化和贸易自由化进程中，更应高度重视农业， 在WTO规则允许范围内，加强对农业的支持和保护， 始终不懈地巩固农业的基础地位，确保农村经济社会稳定和协调发展。只有练好内功， 增强中国农业竞争力， 才能在新一轮农业谈判中把握主动权。继续推进农业结构战略性调整和优势农产品区域布局， 加强农产品质量标准和认证体系，强化农业信息服务体系和农产品市场体系建设， 提高农业产业化经营水平和农民组织化程度， 从系统工程的角度全面提升中国农业的综合竞争能力。积极实施农业“走出去” 战略，才能使中国农业在经济全球化和农产品贸易自由进程中立于不败之地。

　　当今世界经济全球化进程加快， 国际间的经济技术交流与合作日益密切，任何国家、任何产业不可能独立于世界经济体系而偏安一隅。一个公平的、以市场为导向的世界农产品贸易体系将有益于所有WTO成员。只要各成员共同努力，表现出足够的灵活性，新一轮农业谈判就能够在消除贸易壁垒、促进公平贸易方面取得实质性进展。