国务院关于转变发展方式调整经济结构情况的报告
——2009年8月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上
国家发展和改革委员会主任 张 平
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告近年来转变发展方式、调整经济结构的进展情况，请予审议。
一、总体情况
近几年来，各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观，按照“五个统筹”和十七大提出的“三个转变”的要求，加快推进发展方式转变和经济结构调整，提高经济运行质量、效益和可持续发展能力，取得了积极成效。
(一)产业结构升级步伐加快。
农业在基础地位进一步巩固的同时向优质高效方向发展。2004年以来，中央连续6年出台指导“三农”工作的中发1号文件，强农惠农政策力度不断加大。全面取消了农业税，初步建立起对农民的粮食直补、农机具购置补贴、良种补贴和农资综合补贴制度，不断加大农业综合生产能力建设投入，加强和改善农产品(9.80,-0.45,-4.39%)市场调控，制定出台促进生猪、奶业、大豆、油料等稳定发展的举措。在国家政策的作用和各方面的努力下，农业持续稳定发展，主要农畜水产品供给充足，粮食连续5年增产，总产量重新跃上1万亿斤台阶。农产品的优质化率进一步提高，优质专用小麦、玉米面积比重分别达到68%和51%，优质水稻和大豆比重分别达到74%和72%。农产品生产进一步向优势区域集中，13个粮食主产省对粮食增产的贡献达到80%以上，三大优势棉区棉花种植面积和产量占全国99%以上，畜牧业和水产品生产集中度大幅提高。
工业经济结构进一步调整优化。国家先后制定并实施了加快推进产能过剩行业结构调整、加快振兴装备制造业、鼓励支持非公有制经济发展以及深化垄断行业和国有企业改革等政策措施，对调整优化工业结构发挥了积极作用。一是高技术行业较快发展。2006—2008年高技术行业增加值年均增长16.8%，占国内生产总值的比重超过8%。重大技术装备自主化在多领域取得突破。二是一批大型企业集团成长壮大，产业集中度提高。2008年，大中型工业企业集团实现利润占规模以上工业企业的65.3%。钢铁、汽车前4家企业产量分别占全国的24%和57.4%，比2005年提高5.7个和1.3个百分点。三是工业产品结构继续优化。2008年钢材板带比达到44.9%，比2005年提高6.1个百分点；新型干法水泥、差别化纤维比重达到66%和39.1%，分别比2005年提高21个和7.6个百分点；数控机床生产增速远高于全部机床增速。四是所有制结构进一步调整。2008年股份制企业增加值在工业中所占比重达到53.8%，比2005年提高5.4个百分点，私营企业和三资企业所占比重也有所提高。特别是为应对国际金融危机给工业带来的冲击，国家制定出台了重点产业调整和振兴规划，努力在保护先进优势生产能力的同时，加强企业技术改造，进一步淘汰落后、兼并重组、扶优促强，目前各项工作正在抓紧推进。
服务业保持良好发展势头。促进服务业加快发展的政策措施进一步完善，电信、铁路、民航等改革稳步推进。今年又制定出台了物流业调整和振兴规划、文化产业振兴规划，在市场准入、兼并重组、资金支持等方面推出了一些新举措。这些政策措施有力地支撑了服务业较快发展。交通、批发和零售、餐饮业等传统服务业持续增长，连锁经营、物流配送、电子商务等新型流通方式发展较快。服务企业规模化、品牌化加快推进，涌现出一批活力较强的民营企业。旅游、文化、电信、健身等适应居民消费升级需要的服务业长足发展。2008年，国内旅游人数为17.1亿人次，比2005年增长41.5%。文化产业快速发展，占国内生产总值的比重逐年提高，电影产量已跻身世界前3位。电话用户总数高居世界第一，截至今年6月底互联网上网人数达到3.38亿人。工业设计、创意、软件、咨询、金融保险等知识密集型服务业无论在市场规模、产品种类还是在服务水平上都有了较大幅度跨越，2008年软件业收入比2005年增长93.9%。一批创意产业集聚区和有影响力的创意型企业加快成长。
(二)需求结构进一步调整。
调整投资与消费结构工作得到加强。针对新世纪以来消费率下滑较快的情况，国家积极采取包括增加城乡居民特别是低收入群体收入、提高社会保障水平和改善消费环境等措施，推动扩大居民消费。特别是在应对国际金融危机以来，更是把扩大消费需求作为扩内需、保增长的重要途径，实施积极扩大农村消费的“家电下乡、汽车摩托车下乡”和“万村千乡、双百市场工程”等措施；推出保障性住房、医药卫生体制改革等举措，在解决城市低收入群体住房困难、看病贵和看病难等问题同时，增强了消费预期；完善促进消费结构升级的住房、汽车等政策。近几年，社会消费品零售总额保持了较快增长，最终消费对经济增长的贡献率不断提高，2008年达到45.7%，比上年提高5.1个百分点，今年上半年进一步提高到53.4%。与此同时，更加注重优化投资结构，发挥投资对消费的促进作用。去年四季度以来的新增中央投资主要用于保障性安居工程、农村水电路气房、教育文化卫生、公路铁路、城市电网改造等方面建设。加快这些方面的建设，不仅有利于保增长，也有利于加快转变发展方式，为未来扩大消费创造条件。
促进内需与外需协调发展的工作积极推进。前几年，为缓解贸易顺差过大等问题，国家从多方面引导企业加快转变外贸增长方式，严格控制“两高一资”产品出口，积极增加能源资源、关键技术和零部件等的进口，促进了进出口结构优化和国际竞争力提高。2008年下半年以来，针对国际市场需求大幅萎缩、我国出口急剧下滑的严峻形势，国家先后7次提高劳动密集型和机电等产品出口退税率，取消或降低部分商品出口关税或特别出口关税，调减加工贸易限制类、禁止类目录，支持出口企业融资，扩大出口信用保险承保规模，全面清理出口环节各项收费，进一步推进贸易便利化，努力减缓进出口过度下滑的势头。
(三)区域、城乡经济社会发展协调性增强。
区域发展总体战略实施进展顺利。国家在积极推动东部地区率先发展和实施西部大开发战略后，又相继出台了振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起的政策措施，初步形成了完整的区域经济发展战略。近两年，围绕支持重点地区和重点地带加快发展、发挥先行和带动作用，制定了促进珠江三角洲、长江三角洲和京津冀地区发展的相关规划，以及广西北部湾经济区、辽宁沿海经济带和西藏、新疆、宁夏等民族地区的政策措施。我国区域发展呈现出布局改善、结构优化、协调性增强的良好态势。西部大开发取得实质性进展，西气东输、西电东送、水利枢纽等一大批重大基础设施投入使用，新疆罗布泊120万吨钾肥等重大项目相继建成。东北地区等老工业基地焕发生机活力，辽宁、吉林、黑龙江三省国有企业改制面达到90%以上，北方重工、沈阳机床等一批装备制造企业规模和实力大幅提升，资源型城市可持续发展初见成效。推进中部地区崛起势头良好，粮食生产基地、能源原材料基地和综合交通运输枢纽建设有力推进，武汉城市圈、长株潭和中原城市群等加快崛起，对区域发展的辐射带动力不断增强。东部地区在自主创新、发展高技术产业和现代服务业、提高外向型经济水平等方面也迈出了新步伐。
统筹城乡发展的工作力度加大。坚持“多予、少取、放活”的方针，探索建立以城带乡、以工促农的长效机制，积极推动新农村建设。一是大幅度增加投入，2005—2008年中央财政用于“三农”的支出年均增长达到26%，2009年预算安排7161亿元，中央政府投资中用于农业和农村的比重超过40%。二是努力促进城乡公共服务均等化，在全国农村实施免费义务教育，大幅提高农村中小学校学生人均公用经费保障标准；新型农村合作医疗制度已覆盖全国；新型农村社会养老保险试点开始启动，农村“五保”供养标准继续提高。促进农民工就业、加强农民工社会保障方面的政策力度不断加大。农村基础设施进一步改善，一大批农村“水电路气房”等项目陆续建成。农村扶贫开发工作继续加强，贫困地区基本公共服务有所改善。三是积极推进统筹城乡社会管理，一些地方放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。城镇化率不断提高，2008年全国城镇化率达到45.7%，比2005年提高了2.7个百分点。
(四)自主创新建设继续加强。
认真落实全国科学技术大会精神，加快实施国家中长期科学和技术发展规划纲要，国家科技创新体系稳步推进。一是相关法律法规和政策体系逐步完善。新修订的科学技术进步法正式实施。发布了自主创新基础能力建设以及生物、数字电视、信息等高技术产业规划和促进自主创新成果产业化政策。为发挥科技创新在应对金融危机中的作用，国务院出台了关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见。二是科技投入较快增长。2008年，全国研发经费支出达4570亿元，是2005年的1.87倍。企业已成为投入和研发的主体，大中型工业企业投入研发经费占全国的一半以上；国家级技术中心所在的575家技术创新骨干企业，全年用于研发费用的支出1648亿元，占这些企业主营业务收入的比重平均为1.7%。三是基础能力建设得到加强。国家实验室、国家工程中心和国家工程实验室等建设稳步推进，12项重大科技基础设施、知识创新工程和技术创新工程建设加快实施。通过实施以构建产业技术创新战略联盟、建设完善技术创新服务平台和推进创新型企业建设为主要内容的技术创新工程，推动企业自主创新能力提升。
科技在一些领域取得了重大突破。“神舟七号”载人航天飞行圆满完成，“嫦娥一号”探月使我国跨入世界上为数不多的具有深空探测能力的国家行列，铁基超导、量子中继器、诱导性多功能干细胞等研究取得了具有国际影响的重大成果，曙光5000A高性能计算机等取得重要突破。我国自主研发的第三代移动通信TD—SCDMA得到规模化应用，以混合动力为主的新能源汽车开始进入市场，一批重大疾病和突发传染病预防治疗的关键技术得以攻克并推广应用。
(五)节能减排和生态建设成效继续显现。
坚持把节能减排放在更加突出、更加重要的位置，不断加大工作力度。国务院成立了节能减排工作领导小组，印发了节能减排综合性工作方案，实行严格的目标责任考核和问责制。报请全国人大常委会批准先后修订颁布了节约能源法、水污染防治法、循环经济促进法，出台了民用建筑节能条例、公共机构节能条例，制定了高耗能产品能耗限额和主要污染物排放国家标准。实施了“节能产品惠民工程”、可再生能源电价补贴和节能技术改造“以奖代补”等政策，对高耗能、高排放行业中的淘汰类、限制类企业用电适当提高电价，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予支持。安排资金支持十大重点节能工程、城市污水处理设施及配套管网、重点流域水污染防治、节能环保能力等建设。大力发展循环经济，组织开展了两批国家循环经济示范试点。严格环境准入和环评制度，对环境污染严重、环境违法突出的行业和地区，实施“区域限批”、“流域限批”、“集团限批”。
在国家政策的有力作用下，节能减排和生态建设取得了积极进展。一是一大批落后产能退出市场。2006—2008年，淘汰落后炼铁产能6059万吨、炼钢产能4347万吨、水泥产能1.4亿吨，关闭小煤矿超过1万处；截至今年上半年，已淘汰小火电5407万千瓦，提前一年半完成“十一五”规划目标。二是能耗水平进一步下降。2006—2008年，单位GDP能耗累计下降10.08%，今年上半年又比上年同期下降3.35%。2008年，每吨水泥、电解铝、钢综合能耗分别比2005年下降13%、9.7%、6.9%；今年上半年，火电机组平均供电煤耗340克标准煤，比2005年下降30克，2006年以来累计节约原煤1.6亿吨。三是污染防治成效明显。2006—2008年，全国新增燃煤脱硫机组3.2亿千瓦，脱硫机组占火电装机容量的比例由2005年的8%提高到2008年的62%。2008年全国城镇污水处理率达到66%。“三河三湖”和三峡库区等重点流域水污染防治加快推进。四是主要污染物排放继续减少。2006—2008年，化学需氧量和二氧化硫排放量累计分别下降6.61%和8.95%，完成任务进度超过时间进度；今年上半年又比上年同期下降2.46%和5.4%。2008年，七大水系国控监测断面中，三类以上水质断面比例占55%，较2005年提高了14个百分点。
二、存在的主要问题和面临的挑战
在产业结构方面，农业基础依然薄弱，比较效益偏低。耕地质量较差，中低产田比重高；水资源严重不足，农田有效灌溉面积所占比例不到47%，水利基础设施老化失修严重；农业科技水平总体落后，粮食单产水平有待提高；农业抵御自然灾害能力差。一些地区粮食生产出现“副业化”趋势，精耕细作水平下降，加上生产成本增加较多，提高种粮收益难度很大。工业整体技术水平不高，产能过剩矛盾依然突出。在全球产业链上，我国制造业总体仍处于中低档环节。由于国际金融危机的冲击，外部需求急剧下降，使产能过剩问题凸显。截至2008年底，我国粗钢产能达到6.6亿吨，而国内需求不到5亿吨；水泥产能18.7亿吨，国内需求只有14—15亿吨；纺纱产能超过1亿锭，达到国内领先水平的仅占68%，占印染产能30%的高耗能、高耗水印染设备仍在运行；电解铝、煤化工、平板玻璃、烧碱等产能也严重过剩。服务业发展相对滞后。服务业占国民经济的比重远低于世界平均水平。新兴服务业如信息、咨询、科研开发、工业设计等行业供给不足、层次不高，市场竞争力不强。
在科技进步方面，自主创新能力较弱已成为影响转变发展方式和结构调整的重要因素。我国全社会对创新经费投入相对不足，促进企业自主创新的体制机制不够健全，大中型企业中进行研究开发活动的企业数量比重较低、投入较少，使得产业缺乏核心技术，影响了产业竞争力提高。
在节约能源与保护环境方面，能源消耗偏高、污染物排放较多。尽管近年来我国在节能降耗方面取得了积极进展，但原油加工、钢铁、乙烯、合成氨、平板玻璃等的单位产品综合能耗都高于国际先进水平，2008年我国火力发电标准煤耗比国际先进水平高7%左右。酸雨、水体污染、水土流失、土地沙化、草原退化等问题仍比较突出。
在需求结构方面，消费率偏低，民间投资的环境还需改善。由于低收入群体和农村居民消费能力不强，消费政策不完善，社会信用体系建设滞后，消费者权益保护力度不强等原因，使得进一步扩大居民消费受到诸多限制。市场准入障碍较多、融资困难、信息渠道不畅等因素制约了民间投资作用的发挥。
另外，城乡居民收入差距较大，农村教育、文化、医疗卫生和社会保障等事业发展相对滞后。促进区域协调发展的任务艰巨。
三、下一步的重点工作
我们深刻认识到，加快发展方式转变和结构调整是贯彻落实科学发展观的根本举措，直接关系到能否实现经济社会可持续发展，能否保持社会稳定和国家的长治久安。这方面工作虽不可能一蹴而就，但必须增强紧迫意识，花大力气常抓不懈。当前，要继续坚持把推进结构调整和发展方式转变作为保增长的主攻方向，发挥经济环境趋紧形成的市场倒逼机制作用，并给予必要的政策支持，促进企业在自主创新、结构调整、集约经营、加强管理上下功夫，力争在优化结构、转变发展方式上取得更大进展。
(一)加快推进相关领域改革。积极转变政府经济管理职能，继续削减和调整行政审批事项。拓宽民间投资的领域和范围，推进垄断行业和市政公用事业改革。深化收入分配改革，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动者报酬在初次分配中的比重。继续推进资源性产品价格改革，形成反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境成本的能源资源价格机制，进一步完善矿产资源有偿使用制度。深化财税体制改革，进一步明确中央和地方事权与支出责任划分，完善中央对地方转移支付制度。进一步健全促进科学发展的干部考核评价机制，更加重视考核发展方式、发展质量和改善民生等方面的实际成效。
(二)继续完善促进产业结构调整的政策。进一步落实好重点产业调整和振兴规划，抓紧出台和完善相关政策，实施好技术改造专项。组织修订产业结构调整指导目录，引导社会投资方向和企业经营决策。进一步完善强农惠农政策体系，切实加大对农业和农村投入力度。加强农业科技创新，加快建设现代农业服务体系，促进农业产业化发展，增强农业综合生产能力和增值能力。采取综合措施，推动传统产业改造升级，制定和落实发展新兴产业的规划和政策。完善服务业发展政策，支持服务业关键领域、薄弱环节发展，支持有条件的大城市逐步形成服务经济为主的产业结构。抓紧出台推动企业兼并重组工作指导意见，积极鼓励优势企业强强联合，鼓励关联企业、上下游企业联合重组。继续加强对中小企业融资担保、自主创新、人才培养、市场开拓等方面的服务和支持。
(三)把自主创新作为结构调整、转变发展方式中心环节。在继续引进国外先进技术的同时，必须把立足点转移到自主创新上来。完善和落实中长期科技发展规划纲要配套政策。加快实施重大科技专项，进一步调整科技经费投入结构，确保重大科技专项资金及时足额到位；发挥行业骨干企业的带头作用，强化产学研结合，带动更多的中小科技企业参与重大专项实施。围绕节能减排、环境保护、技术改造和产业升级、改善民生等重点领域，集中要素资源，着力突破一批支撑经济社会发展的核心关键技术，提升企业核心竞争力。加强基础研究和前沿技术研究，建设一批开放共享的科技基础设施和条件平台，加强人才队伍建设，提升科技持续创新能力。继续支持科技成果产业化和规模化应用，推动高技术产业集聚和特色产业基地发展。发展创新文化，加大知识产权保护力度，形成全社会共同推进自主创新的良好环境。
(四)把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的突破口和重要抓手。正确处理保增长和节能减排的关系，在应对金融危机中绝不能忽视节能减排。不断完善政策措施和工作机制，切实使节能减排综合性工作方案落到实处。对钢铁、电解铝、水泥等高耗能、高排放行业，要采取措施，管住增量、调整存量、上大压小、扶优汰劣，支持企业围绕节能减排加快技术改造，进一步完善促进落后产能退出的政策措施。继续抓好节能减排重点工程建设和重点流域水污染治理。大力发展节能环保产业，依托重大工程项目，推广使用节能环保新技术、新工艺和新产品，推进矿产资源、水资源等的循环利用和垃圾资源化利用。按照谁污染、谁治理，谁投资、谁受益的原则，促使企业开展污染治理、生态恢复和环境保护。继续广泛深入地开展节能减排全民行动，大力弘扬健康文明、节能环保的生产方式和消费模式。
(五)把缩小城乡、地区差距作为扩大内需特别是消费需求的着力点。在进一步增强大城市的综合辐射带动能力的同时，加强小城镇建设，统筹考虑人口集聚、土地集约、产业发展和公共服务等因素，提高城镇综合承载能力；积极稳妥地推进城镇住房、就业、教育、社会保障等制度改革，引导农村劳动力有序转移。建立统筹城乡发展的长效机制，促使公共财政向“三农”倾斜，公共设施向“三农”延伸，公共服务向“三农”覆盖。继续实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、加快中部崛起、鼓励东部地区率先发展的战略。逐步形成体现主体功能区要求的区域发展模式。健全区域协调互动机制，引导生产要素合理流动，促进东部地区产业向中西部地区有序转移。同时，坚决防止能耗高、污染重和低水平的产能转移到中西部地区。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，转变发展方式、调整经济结构的任务十分艰巨。让我们更加紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，统一认识，坚定信心，迎难而上，扎实工作，促进经济社会全面协调可持续发展。
