随着我国粮油工业市场化、国际化进程的不断推进，我国的粮油工业在发展过程中也出现了很多问题。就目前而言，我国的粮油工业正面临着产能过剩、产业安全、产业整合、粮食转化、技术创新与产业升级等方面的突出问题，这些问题如果不能有效地加以解决，不仅会制约我国粮油工业的健康发展，而且将会在很大程度影响到我国粮油工业的产业安全和整个粮食安全体系的稳定运行。
(一)产能过剩与区域布局问题
产能过剩已经成为我国粮油工业发展过程中的一大突出问题。这种过剩一方面表现为行业总体的产能过剩，另一方面表现为区域布局不合理所导致的区域性产能过剩。
目前大米、面粉、玉米、大豆四大品种粮食的现有加工能力大大超出市场成品粮消耗能力，以致开工不足，整体开工率不到50％。据资料介绍，2003年全国社会大米加工能力5．78亿吨，实际加工量1．5亿吨，占加工能力的26％；小麦加工能力1．8亿吨，实际加工量0．92亿吨，占加工能力的51％；大豆加工能力5700万吨，实际加工量2700万吨，占加工能力的47％；玉米工业深加工能力1400万吨(主要是指加工成玉米淀粉和玉米酒精两类)，实际加工量1150万吨(玉米工业消耗量)，占加工能力的82％。由于加工能力过剩，争抢原料，争抢市场，时有发生，产品质量提升和生产稳定性也得不到保证，不适合我国国情的高耗能、高耗水项目仍在建设投产。2005年人统企业中，未开工或基本未开工的约占10％左右，还有很多企业开工不足，生产能力利用率低。据测算，大米企业生产能力利用率平均为34％，小麦粉企业生产能力利用率平均为61％，食用植物油企业能力过剩现象也很严重，特别是近几年各地新建了不少大型油厂，存在着盲目投资，重复建设现象，与此同时，很多地方也在大量建设小米厂、小面粉厂。据吉林省调查，2003-2005年新建的171个大米加工厂中，日加工能力在100吨以上的项目仅有16个，其余都是100吨以下的小机组。
导致产能过剩和布局失衡的原因主要有三点：一是随着人民生活水平的提高，市场需求进一步扩大，许多企业面对不断增长的市场需求，在缺乏科学的调研与咨询的情况下，盲目上新项目，盲目扩大生产规模，导致了整体产能的迅速扩张；二是许多企业不愿冒创新的风险，在缺乏对产品和产业方向进行准确把握的情况下，既不进行产品更新，也不进行技术创新，将大量投资投向自以为风险较小的传统领域，结果造成了大量低水平项目的重复建设；三是一些粮油主产区政府在规划本地主导产业和支柱产业的过程中，没有考虑到粮食和油料在产区与销区的合理衔接，以拉长产业链、增加附加值、打造粮油工业主导产业为目标，将本地出产的粮食和油料视为本地可以垄断的资源，通过本地的财政扶持、资金支持和舆论引导，不断追加新项目、迅速扩大产出规模，结果不仅导致了区域性的产能过剩，而且导致了全国性的产能布局失衡，从而带来了巨大的产能闲置和资金浪费。
(二)外资进入与产业安全问题
我国粮油工业的发展需要巨额的资金支持，外资的进入无疑可以促进我国粮油工业的迅速发展。但是，由于粮油工业在我国粮食安全系统中占有特殊的地位，因此，外资的进入应当以不垄断我国粮油工业、不增强我国粮食安全的风险为限界。
现实的情况是，目前仅ADM、嘉吉和邦基三大跨国粮商已经掌握我国近1／3的大豆加工能力，如果加上金光、正大等，外资已控制我国40％的加工能力。若按有效加工能力计算，国内大豆加工实际被外资控制50％以上。尤其是去年大豆危机引发行业重组洗牌以来，随着国内中小企业的停产关闭，外资进一步加快了扩张步伐。如ADM已经参股13个工厂(约1500万吨加工能力)，今年拟通过其控股托福公司收购华农集团30％的股份；嘉吉已在东莞、南通投资建厂(约250万吨加工能力)，今年还拟收购其他工厂；邦基已收购山东三维。另一方面，我国大豆进口供应也主要由少数跨国粮商控制，如ADM、邦基、嘉吉、路易达孚四家公司垄断了我国80％的进口大豆货源。如按此趋势发展，今后2-3年内，跨国粮商将形成垄断我国大豆加工行业的战略布局。另外，发达国家在高技术、深加工领域实施技术垄断和封锁。如具有战略意义的粮食深加工产品——聚乳酸，可以生产可降解、无污染的塑料和地膜；又如清洁生产大豆浓缩蛋白的醇法制取技术。这些高技术长期掌握在国外跨国公司手中，无疑对我国进行技术垄断，从而垄断我国的产品市场和掠取最大利润。
外资之所以迅速占领我国的大豆加工业，有着三个方面的原因：一是在我国传统的米、面、油加工领域，米、面作为我国城乡居民的主食，销售价格稳定，而且原粮主要来自于国内，加工环节的利润空间有限，加上水稻、小麦的购销环节由我国政府严格控制，所以稻米加工和麦粉加工对于外资而言暂时还不具有很强的吸引力；而大豆油脂不仅在国内市场上有着广阔的市场，而且其价格空间较大，品牌价值很高，加上国外价格相对低廉的大豆大量进入，为外资在规模化加工的基础上获得巨额利润提供了极佳的机遇。二是外资拥有资本优势、规模优势、设备优势、技术优势和品牌优势，加上先进的营销理念和现代化的经营管理方式，导致其市场拓展速度迅猛、规模扩张势头强劲。三是地方政府的大力支持。一些地区以改革开放为号召，以招商引资为手段，大力发展外向型经济，对于外资不仅青睐有佳，而且给予了许多特殊的优惠政策，而外资企业的发展不仅带来了政绩，而且在引资有奖的政策下给当地负责引进外资的政府官员带来了非常具体的实惠，结果，一些具有大豆加工业基础或有着大豆种植传统的地方政府根本不考虑产业安全和粮食安全，将引进外资进入粮油加工业的工作做到了极致。
(三)产业整合与管理体制问题
从国际上看，20世纪70年代末开始，西方发达国家就已经掀起了五次产业整合的浪潮，尤其是近几年，其产业整合出现了一些新的特征：大型跨国产业整合多在工业化国家之间展开；产业横向整合占据主要位置；强强联合避免了产业之间的恶性竞争。产业整合主要是为企业获得规模优势；为扩大市场份额，谋求市场安全；为实现优势互补，强化核心竞争力。工业化国家的整合也启发我国今后要在培育核心竞争力的基础上推动产业调整，在企业自愿的基础上推行企业购并，并把通过产业整合提高竞争力作为发展的根本措施。随着我国经济国际化进程的加速，外资并购的加速和国内产业向市场化方向发展，产业整合带来了国内粮油工业市场格局的重新分布，这无疑给国内粮油加工企业带来了前所未有的压力。适者生存，优胜劣汰的法则推动着这些企业通过不断的整合抢占未来市场生存的制高点。不少外资通过由合资逐步演变成为外商独资企业的“和平演变”方式，加强对一些行业的市场份额度占领。出于对中国市场潜力和经济增长前景的看好，外资抢滩我国粮油工业的速度将进一步加快，表面上平静的合资和合作下隐藏的是激流暗涌的竞争和市场占领。应对这样的格局，我国在保持各个市场均衡发展的前提下，我国粮油工业企业应当通过资本市场进一步整合优势资源，强化主要优势企业，不断壮大自身实力，以应对越来越紧迫的外国资本进入所带来的激烈竞争。
但是，就目前而言，我国的粮油工业企业不仅缺乏与国际资本大鳄直接竞争的实力，而且不能有效地利用国内资本市场进行产业整合。究其原因，一方面是因为我国的粮油工业长期以来吃惯了计划经济的饭，改制改组的步伐业相对滞后，所以未能培育起应对国际竞争的能力和实力；另一方面，我国粮油工业的技术储备、人才储备、营销战略储备皆严重不足，缺乏有效地应对国内外激烈竞争的核心资源。需要特别注意的也是十分重要的一点，就是我国粮油工业在政府放松管制的同时，没有形成基于市场经济条件的新型的粮油工业管理体制，没有形成有利于民族粮油工业企业健康成长和迅速发展的产业政策和产业规制。因此，迫切需要重新构建新型的粮油工业管理体制，明确市场经济条件下政府主管部门的职责、行为和效能，制订科学合理的粮油工业的产业发展规划、产业引导和产业支持政策，并以财政政策、金融政策为后盾，促进我国粮油工业的整合与提升，实现民族工业为主导的粮油工业发展格局，确保我国粮油工业的产业安全。
(四)生物能源与粮食转化问题
人类使用的三大主要能源是原油、天然气和煤炭，但它们都是不可再生的能源。据国际能源机构的统计，这三种能源还能供开采的年限，分别只有40年、50年和240年。开发新能源已成为人类发展中的紧迫课题。生物能源的开发也就迅速进入了决策者的视野。据科技部有关单位的调研，我国南方的甘蔗、木薯，中、东部地区的小麦、水稻，北部的土豆、玉米，西部地区的油桐。麻疯树，干旱地区的山芋，等等，都是加工转化燃料酒精、生物柴油的良好原材料。其中麻疯树籽含油率达50％，是制造生物柴油的良好材料。我国西南地区现有10万亩，到2010年种植面积可达1000万亩。国家科技部生物技术中心主任王宏广指出，目前我国富余的农副产品加工转化，可“再造大庆”，即相当于5000万吨原油。如果把每年农民白白焚烧的秸杆收集处理后加工乙醇，替代车用油，总量可达6000万到1亿吨。已经开始用生物质能加工品全线替代石油产品的安徽丰原集团董事长李荣杰测算，只要石油不低于35美元每桶，用生物质能加工成燃料酒精、生物柴油、乙烯、聚酯等，都有利可图。
20世纪末，我国利用粮食相对过剩的条件，开始发展生物燃料乙醇。“十五”期间，在河南、安徽、吉林和黑龙江分别建设了以陈化粮为主要原料的燃料乙醇生产厂，总产能达到每年132万吨。近年来，中央财政积极支持燃料乙醇的试点及推广工作，主要措施包括：投入国债资金4．8亿元，用于河南、安徽、吉林三省燃料乙醇企业建设；实施税收优惠政策，对国家批准的四家试点单位，免征燃料乙醇5％的消费税；自2002年试点以来，4家燃料乙醇定点生产企业共减免两税1．9亿元；中央财政共拨付亏损补贴20亿元，有力地保障了燃料乙醇试点企业正常生产经营。目前，4家定点企业生产的乙醇燃料已在9省推广，按国家标准8％—12％的添加比例，车用燃料乙醇汽油销量达到1000万吨左右，占全国汽油消费量的20％左右。与使用普通汽油相比，使用车用乙醇汽油后，一氧化碳的排放可降低7％，碳氢化合物可降低48％。
应当说，将粮食作为生物能源加以开发、实现粮食转化是在我国粮食过剩的特殊历史背景下所实施的一项重大举措。它不仅解决了粮食过剩问题，而且有效地解决了能源需求问题。但是从长期看，我国的土地资源逐渐减少、可耕地面积在逐渐缩减，粮食市场的长期趋势是国内供给不足，因此，一方面，必须妥善解决粮食转化问题，不能长期依赖粮食转化来解决能源缺口；另一方面，必须寻求更为安全、更为持久、更为稳定的生物能源开发战略。事实上，为推动我国生物能源、生物材料等生物质产业的技术创新和产业创新，国家发改委决定在2006年—2007年，实施生物质工程高技术产业化专项。实施期间，将可促使非粮原料生物能源、生物基材料实现10万吨以上的规模化工业生产。在这一基础上，力争到“十一五”末，生物质产业实现替代1000万吨石油和节省500万吨标准煤的发展目标。因此，在我国粮食资源并不十分丰裕的情况下，应当大力推进非粮原料生物能源、生物基材料的技术开发与应用，而不能片面强调粮食的剩余和能源化转化。
(五)技术创新与产业升级问题
粮油工业的发展过程就是一个产业不断升级的过程，而产业的升级离不开技术的创新，只有以市场为导向、以效益为目标、以技术为支撑，粮油工业的产业升级才能具有微观价值、宏观效果和战略意义。
目前，我国粮油工业技术总体上呈现出落后的状态，与世界先进水平相比还存在着很大差距。主要必须在四个方面：一是装备落后，加工技术传统；二是新产品开发水平较底，导致产品结构单一；三是主食产品产业化水平低，不能满足营养、便捷、卫生的消费需求；三是粮油产品深度加工技术落后，不能开发出附加值高的系列新产品；四是资源综合利用水平差，导致大量的加工副产品的浪费，不仅降低了经济效益，而且带来了环境负担。技术的落后带来了粮油工业的低水平竞争和低水平发展，并进一步制约了技术创新的能力和水平。
之所以出现这样的状况，有三个方面的原因：一是企业自身的创新动力不足、能力不强、投入不大。由于缺乏知识产权的有效保护，不仅企业自己开发或引进的新技术难以形成自己的专有技术并在一定时期内带来丰厚的垄断利润，而且有关科研人员或管理人员的跳槽很容易让企业的研发投入或引进技术的投资付之东流。同时，由于企业规模相对较小，资本积累能力较弱，对关键技术的研发、关键设备的改造都缺乏足够的投资实力。二是缺乏完善而有效率的粮油工业技术创新体系。粮油工业技术属于典型的巾场导向的应用技术，因此，它本质上应当是企业内部化的研发问题，这样不仅技术开发目标明确、方向清晰，而且应用直接、效益明显。从国际上看，粮油工业技术大多诞生于一些大的粮油工业集团公司。而我国粮油工业技术的研发部门和生产部门大多是分立的，这就决定了技术研发和实际应用之间还有一个很大的距离，需要“产学研结合”，需要示范和推广，这不仅增加了研发工作可能出现的盲目性，而且降低了技术研发的效率、增加了技术应用的成本。三是政府对粮食科研政策扶持力度不大、资金支持强度不够。一方面，政府资金有限；另一方面，科研经费的使用效益较低。在现行的技术研发、推广和应用所构成的技术创新体系下，政府将研发资金投放的主要对象锁定在科研院所，并鼓励跨部门联合、产学研结合，但是由于这一体系效率低、成本高，因此，许多研究项目变成了变相的套取资金的手段，在科研院所和企业各得其所之后，许多科研成果也就在鉴定之后就束之高阁了。在这样的情况下，政府的科研资金更加谨慎投入而不能快速增长。于是形成了一个研发资金需求与政府科技资金支持之间的非良性互动。因此，迫切需要以提升粮油工业的产业升级为目标、以构建新型的粮油工业技术重新体系为突破口，理顺体制、优化机制，以技术创新为主导，实现我国粮油工业的结构调整与产业升级。
五、发达国家粮油工业发展的经验与启示
新世纪以来，发达国家粮油工业的发展也出现了一些新的趋势。了解其特点，把握其趋势，不仅是学习的需要，更是竞争的要求。因此，我国必须从发达国家粮油工业发展的经验中寻求自身的发展方向，确立我国粮油工业未来发展的思路与对策。
(一)发达国家粮油工业发展的基本特点
1．粮油加工企业规模大
发达国家和地区的粮汕加上企业不断向大型化方向发展，一些已成为跨国企业。世界食品加工企业50强年销售收入一般在100亿美元以上，最著名的200家食品加工企业的产值占到全球食品丁业产值的30％以上。如荷兰专业生产和销售食品配料和粮食的CSM公司，业务涉足全球IOO个国家。新国集团在大陆的投资达到12亿美元，其方便食品、饮晶和糕饼在大陆分别有12个、9个和3个生产基地，是大陆最大的方便食品和糕饼生产；商。菲律宾晨光食品有限公司在大陆的投资也达到了1．2亿美元。
2．精深加工水平高，产品结构多样化
一是产品的研制开发呈现系列化。发达同家的粮油加工企业一般技术力量雄厚，产品的开发能力强，为了适应消费的多层次和多样化，一种农产品可开发出数百种甚至数千种不同类型不同用途的加工产品，所以他们拥有品种繁多的产品系列。如豆类可精深加工出大豆磷脂，若年产100t粉磷脂，可创产值500万元。玉米可被精加工成为3000多种产品，尤其是其深加工产品——各种氨基酸类等等，其增值程度是其原料产品价值的成百倍有的可达上千倍。二是为了适应人们消费需求的不断升级特别是对休闲食品的需求，粮油工业的产品品种向安全、绿色、休闲方向发展。据l~atherheadFoodRA统计显示，1999年全球12个主要市场休闲产品的总产量达440万t，约合300亿美元。其中，美国、荷兰、英国、意大利和巴西每年每人的平均消费量分别达8．6kg、6．5kg、5．7kg、1．5kg和1．7kg。三是生产过程标准化。各类质量标准、检测标准和技术规程等都严格而具体，贯穿生产、加工、流通全过程。发达国家农产品加工企业大都有科学的产品标准体系和全程质量控制体系，多采用GMP(良好生产操作规程)进行厂房、车间设计，对管理人员和操作人员进行HACCP(危害分析及关键控制点)上岗培训，并在加工生产中实施GMP、HACCP及ISO(国际标准组织)9000族系管理规范。国际上对食品的卫生与安全问题越来越重视，世界卫生组织(WHO)、联合国粮农组织(FAO)和各国都为食品的营养、卫生等制定了严格的标准，旨在建立一个现代化的科学食品安全体系，以加强食品的监督、监测和公众教育等。四是几乎每种加工产品都有专用原料并建有固定的原料基地。
3．不断采用新技术、提高资源利用率
稻米加工在美国、日本等发达国家具有很高的技术水平，其中以日本的稻米加工技术和装备称雄世界。日前世界发达国家把稻米深加工的生物技术、膜分离技术、离子交换技术、高效干燥技术、超微技术、自动化工艺控制技术等高新技术作为稻米加工业产品市场竞争力和行业发展及获得高额利润的关键因素。在小麦制粉生产过程中，应用计算机管理和智能控制技术，应用各种传感装置，实现十产过程的计算机管理，最大限度地利用小麦资源，使生产过程平稳、高效地运行。利用生物技术的研究成果，采用安全、高效的牛物添加剂改善面粉食用品质，替代现在使用的化学添加剂，使传统的小麦加上业生气蓬勃。玉米加工业采用大型湿磨、密闭循环工艺，采用电子计算机对生产过程进行控制，使工艺过程具朽很高的透明度，随时变换和调节工艺条件，玉米淀粉、蛋白质、纤维和玉米油等玉米加工的综合利用率达到99％以上。应用现代生物酶技术，色谱分离、膜分离技术，喷射、超微以及自动化微机控制等技术，使产业进入高科技、高产出的快速发展阶段。油脂加工业，发达国家把新的提取分离技术、酶技术、发酵技术、膜分离技术用于大豆加工业。启用超临界C02气体萃取制油工艺，采用酶技术提高蛋白和油脂提取率。应用生物技术对油脂改性或结构脂质制备。大型的油菜籽脱皮分离、冷榨、挤压膨化、低温浸出新技术应用于双低油菜籽的制油工业，以提高双低油菜籽的制油效率。
4．营养、卫生、安全和绿色成为加工产品的主流
从全球范围来看，营养、安全、绿色、休闲成为稻米、小麦、玉米和油料加工的主流和方向。卫生和安全成为新世纪稻谷、小麦、玉米、油脂和油料蛋白加工企业的首要任务。美国早在20世纪70年代就建立了谷物、油料的营养、卫生和安全的标准体系，规定了谷物的各种营养成分和卫生、安全的标准。联合国食品卫生法典委员会(CAC)已将GMP和HACCP作为国际规范推荐给各成员国。为防止出现食品安全危机，世界加速进入绿色食品的时代，许多国家对农产品的化肥、农药使用都作了严格限制，生态农业、回归自然、绿色农产晶迅速发展，确保稻米、小麦、玉米、油料及其产品安全已成为粮油工业的共识。
5．企业自身经营管理水平高
一是企业管理主题的层次较高。已经跳出企业内部的成本管理、生产管理，逐渐转向侧重于企业外部的战略管理，竞争也从低层次的价格战转向了高层次的战略选择与实施方面的较量，企业在前瞻力和判断方面有着很大优势。二是市场销售品牌化。发达国家和地区的粮油加工企业十分注重品牌经营，在优质生产、精细加工的基础上，通过精心包装、标牌销售将产品优势转化为品牌优势。这些企业都拥有一些国际知名品牌，在市场上有较强的竞争优势。三是经营组织一体化。发达国家和地区农业各产业链条衔接紧密，从事粮油生产、加工和销售的经营主体组成了风险共担、利益共享的一体化经营，在一体化经营中，加工企业是“龙头”，粮油生产者根据合同向加工企业提供原料，后者则向前者提供相关服务。
(二)基于发达国家经验的几点启示
从发达国家粮油工业的发展经验中，我国可以得到下列几点启示：
第一，必须壮大规模，增强资本实力。现代市场竞争主要是在行业内的大企业之间进行的，大企业不仅有着分割市场、左右定价、垄断技术的天然优势，而且瓜分着行业最主要的利润源泉，所以，在国际化的背景下，做大做强应当是我国粮油工业企业进一步发展的首要目标。
第二，必须加强技术开发，增加技术储备。企业的核心竞争力实际上就是核心技术的竞争力。大企业凭借技术优势而掌握行业发展的方向，小企业凭借技术创新在激烈竞争的市场中得以成长壮大。因此，无论是大企业还是小企业，要在市场上站稳脚跟，就必须加大技术开发的力度，加强技术储备，为新产品的开发和新市场的拓展打下良好的基础。
第三，必须加强产品的深度开发，延长产业链。技术的核心功能是转化为产品、转化为效率。在消费需求不断变迁的今天，产品的差别化、系列化、深度化，已经成为粮油工业发展的主要方向。只有不断进行产品开发与产品更新，才能够在市场上保持竞争优势，才能够在不断平均化的利润分割中获得企业快速成长所必须的超额利润。
第四，必须加强产品的标准化管理，确保粮油食品的消费安全。粮油工业与其他工业门类的最大区别就在于，它所提供的产品主要是直接消费的食品，无论是米面油还是进一步加工的粮油制成品，都关乎百姓健康和生命安全，所以必须加大力气抓好产品的标准化管理，确保粮油产品的健康与安全。
第五，必须加强企业的现代化管理，大力提高管理效率。我国的粮油工业企业很大一部分是由原先的国有企业改制而来，习惯了传统的企业管理方式方法，缺乏应对现代市场竞争的治理结构、管理技术和营销手段，企业管理水平相对落后，因此，必须站在现代市场经济的高度，以国际先进的企业管理理论和力•法为指导，加强企业的现代化管理水平，努力提高管理效率，构建适应于社会主义市场经济体制和经济国际化要求的粮油工业企业组织体系、行业管理体系。
六、我国粮油工业发展进程中的政府行为优化
在社会主义市场经济条件下，粮油工业的发展离不开政府的支持和保障，离不开符合现代市场经济理念的体制、政策和手段。因此，我们必须在正确理解市场经济条件下政府行为规范的同时，确立政府对粮油工业管理的行为规范，并在此基础上寻求促进我国粮油工业进一步发展的政策措施。
(一)市场经济条件下的政府行为
1．政府的特性与作用
政府作为一种社会组织，有广义和狭义之分。广义上的政府就是指全部的国家机构，即包括全部立法、司法和行政机构，它可以视为等同于国家；狭义的政府，就只是包括国家的行政机关。本文在论述市场经济条件下政府的行为时，采用的是广义上的政府概念。
虽然可以在广义上把政府视为等同于国家，但这并不能因此而可以掩盖政府本身的特性。政府是由许多不同的部分及其相互联系(运行机制)所组成的一个非常复杂的有机整体(或称系统)，政府自身具有一定的结构：在相互关系即运行机制上，政府具有一定的权力结构，政府以国家的名义行使权力，这种权力的行使表现出自上而下的垂直性和强制性；在组成形式上，政府具有一定的组织结构，它包括：主要组成为中央政府与地方政府的区域层次结构，主要组成为不同部门或行业政府的部门(行业)职能结构以及与此相关的因各级各类不同职别的政府首脑、政府官员、一般公务人员所构成的官僚结构(在社会主义国家称为干部或公务员结构)，行政、立法、司法机关包括在部门(行业)职能结构之中。
政府结构对政府行为产生重大的影响，不同的结构、不同的运行机制和组成为政府结构的不同部分，都将产生不同的政府行为，对社会经济的发展也产生着不同的影响。因此，在分析政府的行为时，不但要分析权力的运行机制，还要分析政府系统的整体行为、分析构成政府系统的各个部分如中央政府、地方政府、不同部门(行业)的政府行为，甚至代表政府行事的政府官员的行为。弄清楚这—点，有助于界定政府行为的范围及方式。政府行为就是指政府根据宪法和法律，通过政府机关及其工作人员对政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动，是国家权力的运用和实施。在市场经济条件下，离开了市场的力量来侈谈政府的干预和控制，只能是原有体制复旧，或者是天真的幻想；也正是因为市场的巨大力量，才更需要政府的引导和适当的宏观调控，需要人文社会因素的参与和制约，我们才能在市场经济的汪洋大海里趋利弊害，不迷失方向。
2．政府行为的范围
政府行为的范围问题，实际上是权力运用问题，即政府的控制能力问题。
第一，在市场经济下，政府放权，限制政府权力在经济体系中的使用范围，并不意味着权力的消失，而是意味着部分权力的转移。政府放权过程不是单纯地下放政府权力和实行政企分开，而是一个双向过程：一方面体现出权力要集中，如国家的宏观调控权；另一方面，权力要下放。也就是说政府对经济生活的宏观调控的程度与政企分开、权力下放的程度是一种互相制约的关系。要想停止政府对企业微观经济活动的直接干预，就必须强化政府对宏观经济生活的调控能力，否则就会导致经济生活的失控混乱。政府下放的只是部分权力，是把企业生产经营管理的权力切实交给企业。弄清这一点，有助于吸取我国改革中的经验教训，加速我国市场化进程，建立和完善政府宏观调控机制。
第二，在市场化过程中企业和社会权力的强化并不必然地意味着政府权力的弱化。关于这一问题的认识，众所周知，在经济体系中政府权力范围的广泛程度和政府行使权力的有效程度并不是一回事，如果抽象地、笼统地谈权力的强弱就混淆了这种区别。市场经济体制就是要使市场对资源配置起基础性调节作用，市场化要求限制政府权力在经济体系中的使用范围，也就是要把政府权力在经济体系中的使用限制在其力所能及的范围内。同时，根据权力有限的原则，正如加里•沃塞曼所论述的：“权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权力和自由所限制。这一原则基于立宪政府的根本思想：人们把宪法列举的权力和职责授予政府，同时把其余的权力留给自己。这项政府协定意味着政府的行动必须依据法律规定，而法律是得到被管理者的同意(虽然是间接的)而批准的。”因此，在经济体系中，对政府权力需要限制的足权力使用的范围，而不是范围内政府行使权力的有效性。在政府权限力所能及的范围之内，政府应拥有不可动摇的绝对权威。
第三，政府在经济体系中行使权力的范围、程度并不是一成不变的。政府在市场经济发展中扮演着重要的角色，但根据市场经济发展的不同阶段、不同时期，政府行使权力的范围、程度也会有所不同。这种发展变化，是由市场经济发展各个阶段上的具体情况决定的，具有客观性。经济发展阶段上市场经济发育程度和经济发展水平两者之间存有较大的关联，一般地，在市场经济发育程度不高，经济发展水平较低的情况下，政府在市场经济中的地位和作用就比较突出，因为培育市场体系发展，弥补市场的缺陷和不足，组织经济活动，都必须依靠政府力量才能完成。而在市场发展较成熟、经济发展水平较高的情况下，政府作用的程度和范围就有所下降，市场作用变的越来越大，在这种情况下，政府重新选择经济运行机制，采取积极不干预的经济政策就成为必要。因此，正确认识我国社会主义市场经济目前所处的发展阶段是有效发挥我国政府作用的关键。我国目前正处于转轨时期，经济、社会矛盾都呈现出许多新特点：新旧两种体制并存与交替，新体制的框架虽已初具规模，但市场体制还很不完善，市场体系还尚未形成，由此必将产生许多摩擦与问题；既要坚持公有制为主体，保证市场经济的社会主义方向，又要实行多种经济成分并存的经济形式；经济高速增长与高通胀并存；经济运行中存在着阶段性周期波动；经济运行速度快，但结构效益低；经济市场化、国际化程度不断提高，但人员、企业素质和宏观与微观管理水平却跟不上形势的需求；贫富两极分化；东西部差距；国际上政府与经济的关系日益密切，一体化的趋势更加明显等等。因此，在这样的社会环境下进行市场经济建设，政府作用的力度就要大，范围也要广。
3．政府行为的方式
政府行为的方式就是政府权力的实施方式，它直接表现为一种调控能力。E．S•萨瓦斯有一句名言：“政府的职责是掌舵而不划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”的确，多掌舵少划桨的政府才是力量更加强大、更具有生机和活力的政府。因为，说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划桨的人要大得多。掌舵只是一个形象而深刻的比喻，其含意是表明了政府的控制能力。因此，政府行为的方式问题，也就是政府如何调控社会、调控市场的问题。当然，正如掌舵人与划桨人的关系一样，政府对社会、市场的调控，是方向上的调控，其所要达到的结果是使社会和谐有序地发展，使企业充满生机和活力；凡是市场能办的，政府就不去办，凡是能由社会做的，就让社会去做。
政府应当通过制定、执行政策和法规、通过对社会、市场行为的规范与监督，从而达到对社会和市场的宏观调控。这种决策，制定和执行法规、规范和监督的行为方式，都是政府以国家的名义行使权力，以表现出极大的强制力。这些方式，都是政府所享有的决策权、执行权、行政立法权、监督权的具体运用。
(二)我国粮油工业发展进程中政府行为的规范
政府在促进和引导粮油工业发展的过程中，应当根据不能的目标、不同调节对象的特点来采用不同效能的政策。一般而言，政府的政策有三类：一是强制性政策，二是交换性政策，三是引导性政策。
第一，强制性政策。这是一种政府提出的、被规范主体必须严格遵守的准则。在粮油工业领域，这些政策包括：企业必须遵循的法律、法规，粮油原料标准、加工工艺标准、粮油产品的制成品标准等国家标准，等等。其特点是惩罚性，即遵守这些政策的成本与收益都是行为主体的，而不遵守这些政策则需要被政府给予处罚。
第二，交换性政策。这是一种政府按照其提出的目标给予执行这些目标的行为主体给予相应的经济补偿的政策。在粮油工业领域，这些政策包括：产业支持政策，龙头企业引导政策，技术创新支持政策，等等。其特点是交换性，即凡是遵守或执行这些政策的行为主体将得到政府的财政支持、税收减让或金融支持，凡是不遵守或不执行这些政策的行为主体则得不到相应的支持和补贴。
第三，引导性政策，，这是一种政府期望相关行为主体作出相应行动但政府并不作为的政策。在粮油工业领域，这些政策包括：新型工业化政策，可持续发展政策，国际化政策，粮油产品的安全化、卫生化、便捷化、绿色化政策，等等。其特点是号召性，即政府提出目标、方向，希望相关的行为主体按照这样的目标和方向去发展，但是政府并不给予补偿或惩罚。
(三)我国粮油工业发展进程中政府行为的优化
根据市场经济条件下政府行为的一般理论，在我国的粮油工业管理上，政府应当把握好以几个方面的问题：
第一，在市场经济条件下，政府不能直接干预粮油工业企业的微观生产活动，不能以各种理由回到计划经济时代的管理模式。这是社会主义市场经济的基本要求，也是粮油工业健康发展的保证。
第二，粮油市场放开与粮油工业开放并不是不要政府的调节和管制。粮油工业作为牵涉到千家万户食物需求的行业，不仅存在这食物供给的安全问题，而且存在着食物消费的安全问题，同时，由于相对于其他行业而言，粮油工业属于弱质产业，所以政府必须对粮油工业进行必要的扶持，以便其在激烈的国际竞争中国得应有的发展。
第三，政府对粮油工业的调节与支持必须是符合市场经济条件下政府行为规范的政策和手段。既要注意到行业内企业间的政策公平，又要体突出重点，引导粮油工业重点领域的健康发展。
(作者：周丽萍单位：南京财经大学）
