对于美国孟山都公司来说，2004年2月23日是一个十分值得纪念的日子，这一天，在向中国正常进口大豆中断两年后，孟山都公司终于获得了中国农业部发放的五个进口用作加工原料的转基因生物安全证书。
紧接着，两个月之后的4月21日，中国农业部正式宣布《农业转基因生物安全管理条例》，对进口农业转基因生物产品实施正常管理，为期三年的临时管理措施就此终止。从此，美国、巴西、阿根廷等大豆主产区国家的转基因大豆产品获得了永久性进口中国的保证。
这次对国外转基因大豆的开闸，后来一度被业内人士看作今天中国进口大豆激增的主要动因。事实上，由于转基因大豆在安全上存在很大不确定性，中国一直以来对转基因大豆的进口持相当谨慎的态度。
2001年5月23日国务院首次发布了《农业转基因生物安全条例》（下以简称条例），随后2002年3月20日农业部发布了三个配套规章《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。这四个文件对转基因产品的进口、国内销售等等众多环节做出了严格限制。
“事实上，这个《条例》完全可以成为阻挡大豆无限制进口的基本工具。”几年之后，再回顾这段历程时，北京大学中国地方政府研究院长彭真怀不无感慨。今年6月，他刚刚给国务院、国家发改委等十个国家部门递送了一份中国大豆产业发展政策的报告，希望国家对大豆产业给以足够重视。
也正是因为上述政策，2002年前后，中国对进口转基因大豆的态度，一度被国外媒体冠以“强硬”二字。也正是因此，至今很多人仍对2004年开放转基因大豆进口而心存疑问。
据一位不愿透露姓名的业内人士介绍，中国之所以这样做，一方面是因为国内对于大豆等农产品进口的需求旺盛，另一方面也是出于缓和中美贸易关系的考虑。
该人士称，当时，我国国内大豆的产能与实际需求之间至少有1800万吨的缺口，而且，我国对大豆的需求量还以每年10％－15％比例上升，扩大进口势在必行。
不过，这并不是中国开放转基因大豆的根本原因。“美国等一些发达国家对中国施加的压力应该是主要原因。”上述专家说。
自从中国加入世界贸易组织后，中国对美国的贸易顺差激增。在这种情况下，中国农业部颁布的进口转基因生物安全条例，自然遭到国际大豆生产国，特别是美国的强烈抗议。美国指责，中国规定的进口大豆程序繁琐，妨碍了大豆贸易，并警告说，根据世界贸易组织协议规定，中国政府必须取消对美国大豆进口的限制政策。
正是在这种背景下，2003年12月18日中国企业采购团出访美国，根据双方签署的协议及意向协议，中国企业将从美国进口价值为14亿美元的大豆和价值为1.9亿美元的机电产品。
对此，高盛公司的首席中华区经济学家梁宏（音译）当时的评价是，中国准予永久性进口美国大豆，是中国试图尽量平衡中美贸易关系的手段。
管理障碍
但是，贸易因素之外，中国转基因大豆泛滥还有深层次的体制原因。
一些专家提醒，事实上我们有些部门，至今恐怕连WTO规则也没有完全弄懂。一个众所共知的事实是，我国1996年开始对进口大豆实行配额管理，但在操作过程中形同虚设。进口多少大豆事实上主要由跨国公司操纵，对大豆进口只征收3％的关税，根本不能用关税配额准入手段对大豆及其加工产品的进口进行限制。
其次，中国对大豆产业整体重视程度上也不够。彭真怀介绍，源于我国长期面临粮食供给不足问题，农业生产的中心任务是增加粮食产量。尽管把大豆作为粮食归类统计，但大豆生产并未得到像小麦、玉米和水稻等大宗粮食作物那样重视，特别是实行“粮袋子”行政首长负责制后，过去40多年来大豆种植面积下降10％以上，现在仅仅占全球大豆种植面积的12％。
还有更深刻的原因。“最根本的原因就是我们进口管理上的障碍非常多。”彭真怀说。尽管近年来我国进口大豆占世界进口总量的1／3，却不但没有成为国际大豆价格的主导者，反而成为国际大豆价格的哄抬者。这固然有跨国公司从中操纵的因素，但最主要的原因是，我国在大豆产业上的多头管理，行业主管部门在大豆种植、购销、进出口、加工等环节上形不成合力，内耗严重。
目前我国的大豆进出口涉及多个部门，如国家发改委、农业部、财政部、商务部、铁道部、卫生部、质检总局、环保总局等。在具体的事务操作过程中往往各部门之间存在利益之争，形不成统一意见，这使我国大豆产业无论在种植还是进出口管理上都一直无法得到顺畅的发展。
管理体制障碍最明显的一个案例是大豆协会的建立。彭真怀说，在WTO对各成员政府行为加以严格约束后，行业协会在国际贸易中为其会员解决贸易难题，处理贸易纠纷方面发挥着越来越重要作用。而我国在农业方面却缺少一个反映大豆产业整体利益的行业协会，这也是影响我国大豆产业竞争力的一个重要因素。
为此，内资大豆加工企业曾在2003年发起成立中国大豆协会，但这一建议无法得到商务部的支持，主要原因是：挂靠商务部的中国食品土畜产进出口商会已有一个大豆分会，没有必要重复设置，而农业部作为种植业的主管部委，担任新的大豆协会的主管单位也名不正、言不顺。
“但真实的背景是，中国食品土畜产进出口商会分会的主要职能是，协调大豆进出口贸易，甚至掌控豆油进口配额。”彭真怀说。
反对成立中国大豆协会的，还有来自国内最大的粮油进出口加工企业——中国粮油食品进出口信团有限公司（中粮集团）。
中粮不仅是中国食品土畜产进出口商会大豆分会的主要会员企业，而且是我国最大的进口大豆消费用户，中粮旗下的6家大型企业都是中粮联合美国最大的粮油加工企业ADM和新加坡WILMAR公司共同投资的，主要以进口转基因大豆为原料。仅东海粮油一家企业，日加工进口大豆就达一两万吨，每个月需要进口大豆36万吨。
