食品安全呼唤立法保障
近两年，许多人大代表、政协委员都提出关于修改食品卫生法及加强有关立法工作的议案、提案。今年4月至6月间，全国人大常委会对食品卫生法的实施情况进行执法检查过程中，很多地方和部门都提出了修改食品卫生法的意见。
法规律条凌乱，应归纳整理。人大代表、郑州三全食品股份有限公司董事长陈泽民谈起食品安全立法时深有感触地说，现在有关食品的法太多了，好像谁都可以订。一些基层执法部门维护部门利益，断章取义、曲解法律法规。偏远、落后的地区更是执法混乱，造成假冒伪劣横行。像阜阳假奶粉案、进口不合格奶粉等情况，生产、流通、监管这些部门到底该承担什么责任？这么多法早该归纳整理，条文越简单越清楚。
食品安全立法关乎国家利益。在前年的两会期间，大连韩伟集团董事长韩伟曾带头发起《食品安全信誉宣言》。这次接受记者采访时，他正在比利时考察。他说，食品安全立法直接关系到国家利益。同时，对国内食品企业打击假冒伪劣、维护行业自律也至关重要。以食品安全法来统筹食品标准体系，可以避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。
食品安全立法应体现政治诉求。中国农业科学院农产品加工所魏益民博士认为，食品安全目前已上升到社会层面，是整体社会安全的组成部分并成为一个政治概念。不少国家政府把食品安全当作对社会、民众必须做出的政治承诺、政治责任。强化食品安全必须建立在立法基础之上，以国家整体利益为出发点。
据了解，我国目前涉及食品安全主要的法律规范有刑法、食品卫生法、农业法、产品质量法、动物防疫法、国境卫生检疫法等。行政法规有饲料和饲料添加剂条例、生猪屠宰管理条例等。
我国食品立法以往采用部门立法的模式：食品卫生法是卫生部门牵头，产品质量法是质检部门牵头，农业法是农业部门牵头。而进入20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。
现有法律难以涵盖整个食品链条
中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心特约研究员刘宁认为，我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的需要，《食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用大大降低。主要原因一是《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。仅对食品生产、经营阶段发生的食品安全进行规定，没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及食品相关的食品添加剂，饲料及饲料添加剂的生产、经营或使用。而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出整个食品链条，这就使法律出现了较大的法律监管盲区。造成政府对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。
其次，《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实情况有所脱节。该法第三条规定：国务院卫生行政部门在各自职责范围内负责食品卫生工作。而1998年机构改革之后，我国已形成了由国家食品药品监督管理局、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量技术监督检疫总局等多个部委共同按职能分段监管的体制。2004年9月，国务院再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》应对执法主体职责做出相应调整。
第三，和经济发达国家的食品安全法规相比，我国的法律体系内容比较单薄、陈旧，缺少一系列保障食品安全的重要制度，如食品安全应急处理机制、风险评价制度、信用制度、信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对食品安全等基本的概念尚未有明确的法律定义。
第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。食品卫生法修订在前，刑法修订在后，食品卫生法与刑法在同一罪名上尺度不一。食品卫生法要求违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪，而刑法则强调当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪，往往造成用行政处罚代替刑事追究的情况发生。
第五，现行食品安全法律体系欠缺对食品安全监管机关及其工作人员监管职责的落实和失职责任的追究制度。
以在国内外造成恶劣影响的阜阳假奶粉案为例，记者查阅了相关新闻，发现当地几名案犯以销售不符合卫生标准的食品罪被判刑，有的仅被处罚1000元。而当地涉及监管的相关部门领导则依据党纪处分条例和公务员暂行条例，仅受到党纪和行政处分。阜阳市工商局公平交易局局长被开除党籍、行政开除，移送检察机关调查的是徇私枉法问题。
部门立法弊端凸显监管缺位
目前，我国食品监管与部门立法相对应的是分段管理模式。农业部对农产品种植、养殖阶段实施管理；质检部门负责食品生产、加工环节的监管，包括卫生监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；环保局参与产地环境和加工流通企业污染物排放的监测与控制。
不少业内人士认为，部门立法的缺陷与食品安全立法的滞后、缺位，直接导致了食品安全监管的缺位、错位与重复管理的现象出现，这正是造成食品安全事件频繁发生的重要原因。“七八个大盖帽管不了一头猪”、“十几个执法的管不了一个违法的”。这是老百姓对我国现行食品监管体制弊端的调侃与讽刺。目前，国家食品药品监督管理局有了对食品安全进行综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处职能，由于缺乏相应的工作机制，无法从根本上解决当前各有关部门在食品安全管理方面存在的“规定偏软、力度偏弱、职能分散、市场管理混乱”问题。
瑞典国家食品部部长代表、食品法规委员会主席、欧洲食品安全部管理委员会主席stuartA．Slorach博士认为，对于一个国家来说，只有一个全国性的食品安全机构负责整个食物链，这种方式有很多好处。单一化的全国食品安全机构可以促进法规的协调，保护措施的统一实施，还能够更有效地利用资源，对保护消费者、应对国内外的挑战做出快速反应。近来很多国家也在往这个方向发展。如果有两个或更多的机构负责相关的职责，那么他们之间必须在工作上紧密合作。那些分解或合成的法律体系应该简化，许多国家包括欧盟成员国，现在也只用单一的基本食品法来保证统一标准的整合行动。
一些国家经过多年实践，已摸索出适合自己国情的食品安全监管模式和经验。
———美国于1997年决定增加拨款1亿美元的年度预算，设立总统食品安全启动计划，1998年又组成了多部门参加的“总统食品安全委员会”。
———日本于2003年制定了《食品安全基本法》。农药残留问题原来由农林水产省提出，而食品卫生法的修改则由厚生劳动省负责，为解决部门间互相扯皮的现象。同年7月，日本又成立了直属内阁的食品安全委员会，审议有关食品安全的重要政策，协调各部门关系。而且这个委员会的7名成员由首相亲自任命，均为食品安全方面的权威专家，公认能不被他人左右。
———加拿大针对原有的联邦食品监督体系不仅复杂而且缺乏一致性和协调性的弊端，于1997年4月1日成立食品检验局，承担所有与食品安全性相关的监管责任，从而降低了法律法规重叠交叉，使监督变得更加有效。
监管体制如何既立足国情又取“他山之石”
不久前，在北京召开的全球食品安全论坛上，国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊表示，从长期看，我国要建立有效的食品安全管理体制，可供选择的改革方向有两种：第一种是把现在分布于各部门的食品安全管理机构完全整合在一起，统一放到一个独立的食品安全管理机构，彻底解决机构重复和管理盲区问题。
该方案符合国际趋势，但对现有行政体制的冲击最大，改革的难度也最大。第二种是借鉴美国现有的食品安全管理体制模式，由国家食品药品监督管理局牵头组织有关部门，按照食品的类别在各个部门进行分工。每个部门独立地按照自己所分管，对食品从“农田到餐桌”进行全过程监管。
韩俊和魏益民都建议组建由相关政府职能部门组成的国家食品安全委员会，专门负责组织、协调各主管部门对食品安全的监管工作，由一名国务院领导负责。魏益民还认为，美国总统食品安全委员会有一个科学家班子，我国食品安全决策监管机构也应该设立一个科学家咨询委员会，给政府科学决策提供建议和参考意见。
与学者专家、人大政协代表委员强烈呼吁立法形成强烈反差的是，记者在采访一些相关监管部门时，有关人士对此话题相当敏感，或出言谨慎或避而不谈。有专家曾半开玩笑说，不要奢望食品安全立法是改头换面的大手术，很可能最终只是修修鼻子、弄弄眼的整容手术。现实情况是，国家食品药品监督管理局只是副部级单位，让它去协调正部级的卫生部、农业部以及差不多级别的国家质检总局、国家工商行政管理局确实勉为其难。而赋予它的职能被人们形象地称为“抓手”，就是有了情况，去组织、去协调相关部门处理，又谈何执法？
一些专家和业内人士表示，根据我国现有国情，一蹴而就也许并不是好办法。多部门综合协调可能更务实。据中国农业科学院农业经济研究所李先德介绍，协调欧盟二十几个成员国的法律是一个漫长的过程。直到2002年，欧洲经历了疯牛病危机以及其他一些食品安全丑闻后，才通过了一个基本的法律框架文本，确定了欧盟食品法律的基本原则和要求。同时，法规还要求成立欧盟食品安全署。
欧盟遵循两种方法来协调食品法律，第一种是横向法律，它所包含的内容对所有食物都通用，如添加剂、标签、卫生等；第二是纵向法律，适用于特定的食品，如巧克力、蜂蜜、果汁等。欧盟的食品法律由成员国的官员负责实施和执行，如果成员国不遵守欧盟法令和法规，欧盟委员会有权对其在欧洲法院采取法律行动。
除了欧盟，两个有着历史渊源、同属一个自由贸易区的国家———新西兰、澳大利亚竟共同组建了一个食品标准局，由部长联席会议来协调。这曾让魏益民感慨良多：尽管中央非常重视食品安全问题，但相当多的部门对待食品安全依然是官僚机构的人治思维方式，科学精神和法律意识淡薄、缺位。他说，两个国家之间尚且可以协调做到的事，我们又有什么理由做不到呢？
